W dniu 13 06 br. Fundacja im S. Batorego zorganizowała w Warszawie debatę pt. „Wyzwania Ukrainy” z udziałem politykowi i ekspertów z Ukrainy i Polski. Poniżej zamieszczamy fragmentu panelu „Gospodarka i państwo jako wyzwanie”. Śródtytuły pochodzą od redakcji, wystąpienia nieautoryzowane
Iryna Kłemenko
Główna doradczyni Instytutu Studiów Strategicznych „ Nowa Ukraina”. Specjalizuje się w dziedzinie globalnej ekonomii i bezpieczeństwa ekonomicznego.
Trzy scenariusze rozwoju sytuacji na Ukrainie
\Reprezentuję analityczną, niepaństwową organizację, która niedawno zakończyła badanie, którego celem było spojrzenie w przyszłość i stworzenie modelu możliwości jakie rysują się przed Ukrainą, przyjrzenie się temu, co mamy i możliwości zmian, tj. zmiany tego co mamy.
Wybory prezydenckie były bardzo potrzebne i oczekiwane przez Ukrainę, wydawało się, że wszystko zmienią. Oczekiwaliśmy światełka, które w końcu ukaże się na końcu tunelu, ale cudu nie było. Nie wiem czy już dotarliśmy do dna, czy też sytuacja jeszcze się pogorszy. Wybory prezydenckie stworzyły pewną instytucję, która może koncentrować wysiłki kraju na nierozwiązanych problemach. Gdy tworzyliśmy nasze scenariusze rozumieliśmy, że czynnik gospodarczy i potrzeba przeprowadzenia reform uosobione są w tym prezydencie, i że ten prezydent będzie chciał odnowić kraj – bardzo tego sobie życzyliśmy. Ale jednocześnie z drugiej strony chcieliśmy, aby prezydent był pokojowo nastawionym człowiekiem. Czy to można połączyć jedno z drugim, czy można tego dokonywać jednocześnie – przeprowadzać głębokie reformy, wybierać nowy parlament, prowadzić wojnę i negocjacje z zachodnimi partnerami. Każde z tych zadań jest samo w sobie trudne, trzeba grać na wielu różnych polach i jednocześnie koordynować te wyniki, tak aby budować nowy kraj, stworzyć nową jakość państwa, utrzymać jego integralność.
Scenariusze, które opracowaliśmy, są niesamowite. Pierwszy scenariusz, który ma największe szanse by zostać zrealizowany nazywany jest przez nas konserwatywną stabilizacją Uważamy, przy założeniu, że jego motorem jest potrzeba pokoju. Prezydent, w początkowym okresie swej pracy będzie się starał dogadać ze wszystkimi – wewnątrz kraju, z politykami, z Rosją, z partnerami zachodnimi. I w oparciu o te uzgodnienia szukać wyjścia z sytuacji. Jeżeli to się uda, chociażby w połowie, to wydaje się że moglibyśmy powstrzymać eskalację konfliktu, tak, by nie rozprzestrzeniał się na inne tereny. A dzisiaj łatwo to dokonać.
Nie uważam, by Ukraina miała coś, co powstrzymywałoby wybuchy w innych miejscach kraju. Np. takim nowym miejscem stało się miasto Smirne, bardzo unikalne, ponieważ tam produkują elementy silników dla firmy motoryzacyjnej Motorsicz, tj. ważne komponenty, bez których Motorsicz stanie. Jeżeli ta fabryka zostanie zniszczona, a Rosjanie praktykują wywożenie fabryk z Ukrainy, tak jak np. zrobiono z fabryką lokomotyw, to będziemy musieli ją budować od podstaw. Liczymy zatem na to, że pokojowo nastawiony prezydent potrafi zatrzymać konflikt w tym stadium, na którym jest on obecnie i stopniowo zacznie ograniczać zakres tego konfliktu, a także że rozpocznie odbudowywanie instytucji władzy, ponieważ teraz nie ma tam ukraińskiej władzy, Ukraina nie kontroluje tych terenów. Nie mogę dzisiaj powiedzieć, jaki procent tych terenów kontrolują terroryści, a jaki państwo.
W tym scenariuszu jest wiele elementów ryzyka – ryzykiem jest to, że nie dojdzie do takiego odnowienia, tj. poprawy, na jaką liczą obywatele. Reformy można przeprowadzić szybko i one dadzą szybki rezultat, ale tylko takie, wokół których jest konsensus polityczny. Wybory parlamentarne można przeprowadzić, jeśli będzie zgoda wobec nich, tzn. tak, aby one odbyły się maksymalnie szybko. Tu, bowiem kryje się poważne ryzyko – w okresie między jedną a drugą kadencją parlamentu obszar Ukrainy może się bowiem istotnie zmniejszyć. Nie możemy zapominać o tym, że Krym został przejęty przez Rosjan wtedy, kiedy na Ukrainie była pustka władzy. Należy zatem zastanowić się czy warto doprowadzić do takiej sytuacji, kiedy starego parlamentu już nie będzie a nowego jeszcze nie będzie. Realizacja tego scenariusza odsunie wzrost gospodarczy w najlepszym razie na przyszły rok, a przecież nie on musi rozpocząć się w przyszłym roku, może zacząć się rok, a nawet dwa lata później.
Dlatego też zagrożenie związane z konfliktem na Wschodzie jest dzisiaj zagrożeniem, które może zagrażać stabilizacji na Ukrainie przez wiele lat, stąd nie możemy wykluczyć innego scenariusza, który nazwaliśmy pesymistycznym, czyli kryzys będzie trwał dalej.
Główną siłą napędową tego scenariusza jest fakt iż pod względem politycznym nowy prezydent nie będzie w stanie konsolidować wokół siebie elity politycznej. Niebezpieczeństwo i zagrożenie kolejnym kryzysem politycznym byłby w czasie, kiedy parlament nie będzie jeszcze pracować, kiedy nie uda się przejąć pod kontrolę organów siłowych i konflikt na wschodzie rozszerzy się na większe obszary. Istotny byłby również fakt iż konflikt ten będzie przyciągał do siebie wszelkie siły gospodarcze i finansowe a działania strategiczne mogą być skupione tylko na operacjach wojskowych.
Nie możemy wykluczyć także i takiej możliwości, że Ukraina może utracić kontrolę nad dużymi obszarami, które mogą przejść pod władanie innych sił, np. sił pokojowych. Myślę, że w obecnie mamy dostateczny stopień podmiotowości aby samodzielnie poradzić sobie z tym konfliktem, jednakże ryzykiem pozostaje to, iż władza nie jest w stanie udzielić adekwatnej odpowiedzi na humanitarne wyzwania. Nie możemy wykluczyć, że terroryści doprowadzą do zaostrzenia sytuacji, np. przez niszczenie infrastruktury kraju. I rzeczywiście możemy mieć do czynienia z katastrofą humanitarną. Dzisiaj rozpatrujemy to jako najgorszy wariant, ale najlepsze w tym wariancie to może być zewnętrzne granie tymi terytoriami. Oczywiście Rosja będzie pierwszą, która będzie ofiarowała pomoc w zakresie kontroli nad tymi terytoriami. W takich warunkach nie może być nawet mowy o przeprowadzaniu reform i sytuacja ulegnie zamrożeniu w tym stanie w jakim jest dzisiaj. Prawdopodobieństwo, iż w takim właśnie kierunku potoczą się w 2014 roku wydarzenia w kraju jest większe niż kiedykolwiek. Sądzę jednak, że dzisiaj istnieją jeszcze wszelkie możliwości skupienia sił całego kraju i pójścia na polityczny konsensus w imię zachowania integralności terytorialnej Ukrainy. Trzeba wierzyć, że będzie to rozwiązanie polityczne.
Jak widzimy scenariusz optymistyczny? Nazywamy go niemal utopijnym scenariuszem. Według niego Ukraina chciałaby nawiązać realną współpracę z krajami partnerskimi z Unii Europejskiej, ze Stanami Zjednoczonymi, i z innymi krajami, które zainteresowane są tym, tym by Ukraina była prawdziwie demokratycznym i rozwiniętym państwem. Co jest do tego niezbędne. Potrzebne jest to, aby Ukraina otrzymała perspektywę integracji ze wspólną przestrzenią europejską tak, by stała się częścią wspólnego europejskiego świata. Dlatego też potrzebne jest by UE potraktowała Ukrainę jako swego przyszłego członka, i by już dziś, wspólnie z Ukrainą, rozpoczęła strategię przyszłego członkostwa, przede wszystkim w przestrzeni ekonomicznej. Mogą to być części programu dla przemysłowej odbudowy naszych przedsiębiorstw, dla powstania nowych projektów inwestycyjnych. Wschodnie rejony Ukrainy w 75 proc. nie wspierały podpisania Umowy z UE. Jeśli te regiony jakoś widziały siebie we współpracy z UE to zupełnie nie widziały siebie w ramach wspólnego rynku z UE. Obecnie po zburzeniu wielu przedsiębiorstw, te przedsiębiorstwa, które pozostały, zorientowane są na rynki federacji rosyjskiej. Sądzę, że bez wyrazistej i zrozumiałej procedury włączenia do unijnych projektów inwestycyjnych Ukraina nie ma szansy reintegrowania tych obszarów, przy zachowaniu oczywiście bardzo złożonych relacji z Federacja Rosyjską.
W tym scenariuszu jest najwięcej poważnych ryzyk, nasi europejscy partnerzy z pewnością nie przystaną na nie. Dla UE Umowa o stowarzyszeniu to procedura z bardzo wyraźnymi i twardymi rygorami, dla Ukrainy to wybór drogi życiowej. Na dzień dzisiejszy nie potrafiliśmy jeszcze tego zrobić.
Ihor Koliuszko
Polityk i prawnik. Założyciel i prezes Centrum Reform Politycznych i Prawnych.
Bariery reform instytucjonalnych
Chciałbym się skupić na reformach instytucjonalnych, które są niezbędne na Ukrainie. My musimy równolegle rozwiązywać zarówno problemy reform, jak i problemy wojny. I rzeczywiście żadnej innej możliwości nie mamy. Ta wojna prowadzona jest przeciwko naszym reformom, właśnie to one są największym zagrożeniem dla moskiewskiej władzy. Gdyby Ukraina po Majdanie osiągnęła sukces to byłoby największa tragedia dla tych, którzy są u władzy na Kremlu i dlatego rozpętują tę wojnę. Dla nich nie jest tak istotne czy okupować całą, czy tylko część Ukrainy, ale to, by w wyniku tej polityki nie pozwolić nam na rozwój, na wzrost gospodarczy. I dlatego przy całej złożoności sytuacji politycznej, z którą mamy do czynienia przede wszystkim w obwodzie donieckim i ługańskim, przy wszystkich koniecznościach i trudnościach, musimy wiedzieć, że w żadnym wypadku stabilizacja nie może dokonać kosztem reform, których domaga się Majdan i których wymaga integracja z UE. Jeżeli będziemy się kierować tymi dwoma wektorami to wtedy pojawi się, mimo wszystko, szansa osiągnięcia sukcesu.
Co do tego jest niezbędne? Jakie lekcje wyniosła Ukraina z wydarzeń pomarańczowej rewolucji, z wydarzeń 2004 r. Rzeczywiście wynieśliśmy wiele lekcji. Przede wszystkim wynieśliśmy taką lekcję, że społeczeństwo nie ma prawa być biernym. I dzisiaj bardzo wielu ludzi to rozumie, usiłuje realizować to na wiele sposobów, ale nie zawsze oni wiedzą jak to realizować. Aktywność społeczeństwa to przede wszystkim samoorganizacja obywateli, to rozwiązywanie problemów własnymi siłami, co wymaga cięższej pracy niż stanie i apelowanie do prezydenta, parlamentu czy rządu i domaganie się dla siebie jakichś preferencji. I dlatego społeczeństwo dzieli się na ludzi bardziej efektywnych i mniej efektywnych, ale obecnie bardzo wyraźnie widać, iż wyodrębniły się dwie warstwy obywateli, którzy rozumieją, co to znaczy być obywatelem, co to znaczy być odpowiedzialnym za losy swojego kraju, i którzy chcą brać tę odpowiedzialność. A w takim razie najlepiej byłoby dać obywatelom instrumenty dla realizacji podobnych inicjatyw.
Pierwszym krokiem powinna być reforma decentralizacyjna. Jest ona ważna ze wszystkich punktów widzenia, zarówno z punktu widzenia logiki budowy mechanizmu samorządowego jak i z punku widzenia ustawicznych powtarzanych rewolucji. Kiedy obywatele na niskim szczeblu nie mają możliwości rozwiązywania swoich problemów to przejawia się to w niezadowoleniu, a następnie w rewolucję. Niby wszyscy to rozumieją przygotowana jest przez rząd koncepcja wprowadzenia reformy administracyjno – terytorialnej, już od 1 kwietnia tego roku miała być gotowa, ale od tego czasu można odnieść takie wrażenie że z jakichś powodów ta reforma odeszła na drugi plan. Są nawet przygotowane dwie ustawy i możliwe, że jedna z nich trafi pod obrady Rady Najwyższej, ale druga jeszcze nie wyszła z gabinetu Rady Ministrów.
Druga kwestia to sprawy związane ze zmianami w konstytucji. Tutaj niewiele możemy osiągnąć gdyż to w konstytucji stwierdzą się, że każda gromada miejska ma prawo do samorządu. Bez wprowadzenia zmian w konstytucji będzie nam bardzo trudno zmienić tę sytuację i przyjąć analogiczne rozwiązanie do polskiej gminy.
Kolejny problem to pełnomocnictwa państwowych administracji, które są zapisane w konstytucji. Są one organami wykonawczymi rad rejonowych i obwodowych, i są realizatorami budżetów.
Stworzywszy nawet te organy wykonawcze nie stwarzamy jednak realnego samorządu na tym poziomie o ile nie wprowadzimy zmian do konstytucji. Ale wraz z konstytucyjną reformą ta sprawa wygląda problematycznie. Zamiast stworzenia profesjonalnej grupy nasi deputowani 4 marca utworzyli tymczasową komisję specjalną, ale kiedy miał być przedstawiony już gotowy projekt ustawy okazało się, że tej ustawy nie ma. Zwrócono się zatem do tzw. Komisji Weneckiej z nadzieją że to ona napisze za deputowanych ten projekt. Tymczasem plany zostały zmienione, projekt został odrzucony i teraz wszyscy oczekują jak ustosunkuje się do tej kwestii nowy prezydent. Dotychczas on nie brał w tym wszystkim udziału, ale w przemówieniu inauguracyjnym wyraźnie zaznaczył potrzebę decentralizacji władzy i reformy konstytucji.
Kiedy mówimy o reformie konstytucyjnej to bardzo ściśle jest to związane z kwestią przedterminowych wyborów do parlamentu. Uważam, że trzeba zdecydować, co jest ważniejsze – czy bardzo szybkie wybory parlamentarne, i wtedy przez rok nie będziemy mieli reformy konstytucyjnej, czy odwrotnie – przetrzymać ten parlament i jeżeli istnieje jakakolwiek możliwość dogadać się w nim w sprawie reform, przeprowadzić reformę i dopiero potem iść na wybory. Ja nie mam odpowiedzi na o pytanie, tu trzeba być w centrum tych wydarzeń i ustalić możliwości prezydenta wpływania na te kwestie.
Kolejna sprawa to problem reformowania Rady Ministrów i wszystkich instytucji, które pracują na rzecz Gabinetu Rady Ministrów. O tym się znacznie mniej mówi a to jest bardzo ważne. Kiedy powstawał obecny rząd to była propozycja zaczęci zmian właśnie od struktury rządu. Wielu ludzi popierało te propozycje, ale niestety nie premier Jaceniuk. Trzeba było zacząć od zmiany sformułowania zadań dla ministrów, powołania rządu technicznego, a nie koalicyjnego, itd. Niby wszyscy to rozumieli, ale jednak utworzono rząd koalicyjny, polityczny, i nic nie zostało zmienione. W rezultacie np. nowe ministerstwa przez długie miesiące nie wiedziały, co i gdzie odbywa się w tym ministerstwie, jakimi drogami krążą pieniądze, itp. Dlatego też bez zmiany organizacji rządu nie mamy szans ani na skuteczną reformę gospodarczą, ani na inne reformy. I tu mam najbardziej pesymistyczne prognozy, ponieważ nie widzę nie tyle pragnienia, co nawet zrozumienia wśród kierownictwa obecnego rządu, co do tego co należy robić, i jak to należy robić. Służby państwowe nie spieszą się z reformowaniem rządu, aparat ministerstwa siedzi jak w czasach radzieckich i czeka na dyrektywy. Dopóki takich dyrektyw nie ma to w ogóle nic nie robią.
Kolejny problem to reforma sądownictwa. Wiele jest mowy o tej reformie, wiele jest prób w tym zakresie, a chodzi o to by społeczeństwo zrozumiało, co jest tutaj najbardziej potrzebne. Tu widzę najwięcej problemów o charakterze obiektywnym. Tu wszystko wiadomo – co należy robić, i coś się robi, i pomału udaje wypracować się pewien konsensus w tej kwestii. Za miesiąc, może dwa będzie może widać wyraźniejsze efekty. Gdyby powiedziano wyraźnie, że nie będzie reformy konstytucyjnej wtedy by przyspieszono wprowadzanie projektów w ramach istniejącej konstytucji, ale jeśli mówi się o zmianie konstytucji, to czeka się na te zmiany.
Z ustawodawstwem to my zrobimy porządek, ale co zrobić z sędziami – to jest problem o największej ostrości. Na Ukrainie pracuje ok. 9 tys., sędziów – nie można ich wszystkich wymienić gdyż nie ma takiego prawa, i nie ma skąd wziąć nowych. Jednym z największych problemów jest poziom naszej prawniczej oświaty, która w ogóle nie była reformowana. Np. sądy administracyjne istnieją u nas już od 9 lat, ale nauczanie prawa administracyjnego rozpoczęto 3 – 4 lata temu. Nie mamy dzisiaj odpowiedzi na pytanie jak dokonać wymiany sędziów, jak znaleźć sędziów specjalistów a przy tym porządnych ludzi. Można to zrobić tylko stopniowo, wymieniając ich etapami i reformując równolegle oświatę prawniczą.
I tu powstaje szereg problemów, aktywna część społeczeństwa może tego nie wytrzymać. Weźmy problem lustracji. Rozmowy o lustracji uczciwie mówiąc zaczynają w jakieś sposób męczyć, ponieważ wszyscy mówią o lustracji, ale większość nie rozumie o co chodzi – proponują bardzo rozmaite warianty i nie mogą się dogadać w jaki sposób można je przeprowadzić i w jaki sposób wpisać je w istniejące ustawy. Można by to zrobić najlepiej łącząc np. z reformą konstytucyjna, ale nawet inicjatorzy lustracji uważają, że zrobią to bez reformy konstytucyjnej. Jako prawnik rozumiem, że po dokonaniu takiej lustracji każdy zwolniony sędzia zwróci się do europejskiego sądu z dziedziny praw człowieka a po jego korzystnym wyroku pojutrze będzie przywrócony do pracy z obowiązkiem wypłacenia mu odszkodowania.
Taki jest mniej więcej kompleks problemów, z jakimi dzisiaj się spotykamy w zakresie instytucji i reform, które są niezwykle potrzebne i konieczne, aby zapewnić efekty innych reform, które stoją na porządku dnia.
