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Andreas Krautscheid

Auf dem Weg zu einer Gemeinsamen Europäischen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik

"Lassen Sie Europa entstehen!" Diese berühmte Forderung des britischen Premierministers Winston Churchill hat 50 Jahre später mit dem Fall der Mauer endlich einen gesamteuropäischen Charakter angenommen. Für Europa bietet sich erstmals in seiner Geschichte die Möglichkeit, friedlich zu einer Politischen Union zusammenzufinden und gemeinsame Antworten auf internationale Fragen und Probleme zu formulieren.

Auch wenn der 1989 in Gang gesetzte revolutionäre Umbruch noch nicht zu der von George Bush geforderten "New World Order" geführt hat, zeichnet sich doch bereits ab, daß die Europäer zunehmend selbst für ihre Sicherheit und Verteidigung eintreten müssen. Sicherlich ist die NATO die einzige funktionierende Organisation in Europa, die die Sicherheit ihrer Mitglieder nachhaltig garantieren kann, doch wird die transatlantische Partnerschaft mit den USA in Zukunft nur dann funktionieren, wenn die Europäer dem amerikanischen Ruf nach verstärktem "burden-sharing" in dem Sinne nachkommen, daß sie zu mehr sicherheits- und verteidigungspolitischem Engagement bereit sind, ohne die amerikanische Präsenz in Europa dabei in Frage zu stellen. Die Europäer müssen auch in den Fällen handlungsfähig sein, wenn primär ihre elementaren Interessen bedroht sind und die USA sich zunächst nicht einschalten wollen.

Dies sind die Beweggründe, die Anfang der 90er Jahre verstärkte Bemühungen um die Herausbildung einer "Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik" (GASP) in Gang setzten. Die Europäische Union führte 1991 mit dem Vertrag von Maastricht "zur Wahrung ihrer Identität auf internationaler Ebene" die GASP ein, "wozu auf längere Sicht auch die Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu gegebener Zeit zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte" (Art. B, Strich 2). Im Unterschied zu ihrem Vorläufer, der 1970 ins Leben gerufenen Europäischen Politischen Zusammenarbeit, umfaßt die GASP nicht nur politische und wirtschaftliche Fragen, sondern auch Aspekte der Sicherheitspolitik. Die Durchführung von Aktionen mit verteidigungspolitischen Bezügen verblieb zunächst bei der Westeuropäischen Union (WEU), die allerdings von der EU jederzeit angerufen werden konnte und sich als "integraler Bestandteil der Entwicklung der EU" verstehen sollte. Die WEU wurde damit zur Verteidigungskomponente der Europäischen Union, die die europäische Stimme in der NATO stärken sollte.

Nur ein halbes Jahr nach Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages einigten sich die Mitglieder der WEU darauf, die WEU aus ihrem Schattendasein neben der NATO herauszuführen und weiter zu entwickeln. Erste Ansätze hatte man bereits mit der "Haager Plattform" von 1988 gemacht, in der erstmals die Doppelfunktion der WEU aufgenommen wurde: Die Mitglieder bekundeten ihre Entschlossenheit, die WEU als den europäischen Pfeiler des atlantischen Bündnisses zu stärken und gleichzeitig den europäischen Integrationsprozeß mit einer Sicherheitsdimension auszustatten.

Am 19. Juni 1992 gelang mit der sogenannten "Petersberger Erklärung" ein weiterer entscheidender Durchbruch. Der WEU-Rat der Außen- und Verteidigungsminister schlug eine intensivere Zusammenarbeit der WEU mit den Gremien der EU und der NATO, insbesondere zwischen den Räten und den Generalsekretariaten vor. Die WEU sollte zukünftig außer für Verteidigungszwecke auch für humanitäre Aufgaben, Rettungseinsätze, friedenserhaltende und friedensschaffende Kampfeinsätze eingesetzt werden.

Mit dem Maastrichter Vertrag und der Petersberger Erklärung der WEU waren die Grundsteine für die Entwicklung einer gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gelegt. Um aber den Aufbau von Doppelstrukturen zu vermeiden und Ressourcenallokation zu betreiben, mußte die EU-WEU Achse noch an die Strukturen der NATO angegliedert werden. Dieses erfolgte auf dem Brüsseler NATO-Treffen im Januar 1994, wo der NATO-Rat ein "Combined Joint-Task-Force" Konzept (CJTF) beschloß. Demnach wird die NATO ihre Führungsstrukturen so umgestalten, daß sie ihre Stäbe und Einsatzkräfte anderen Organisationen, vor allem der WEU, ausleihen" kann. Die technische Umsetzung und Ausarbeitung des CJTF-Konzepts ließ lange auf sich warten, wurde aber nunmehr erst auf dem letzten NATO-Treffen in Madrid verabschiedet. Die NATO setzt damit ein deutliches Zeichen für ihre Unterstützung beim Aufbau einer europäischen Verteidigungsidentität.

Der 1991 vom Zaun gebrochene Krieg im ehemaligen Jugoslawien führte über Jahre hinweg der Weltöffentlichkeit drastisch vor Augen, daß Europa trotz aller Bemühungen nicht zur eigenständigen Lösung eines Konfliktes vor der eigenen Haustür in der Lage war. Zum einen war die Institutionalisierung der GASP noch nicht weit genug vorangeschritten, zum anderen bestimmten divergierende außenpolitische Perzeptionen, die sich allzu oft an historischen Erfahrungen und nicht immer an tatsächlichen Gegebenheiten orientierten, das politische Handeln der einzelnen Mitgliedsstaaten. Im Ergebnis versagten die Europäer diplomatisch, moralisch und militärisch und konnten erst mit Hilfe einer aktiveren Rolle der USA das Kriegsfeuer löschen.

Die im Jugoslawien-Konflikt deutlich gewordenen Schwächen konnten nur zum Teil durch den Amsterdamer Vertrag beseitigt werden. Die GASP hat zwar mit der Person des Generalsekretärs des EU-Rates ein "Gesicht" bekommen und wurde durch die Einrichtung einer gemeinsamen Analyse- und Planungszelle institutionell weiter gestärkt, durchgreifende Verbesserungen beim Entscheidungsverfahren blieben aber aus. Gemeinsame Aktionen und gemeinsame Strategien müssen weiterhin im Konsens verabschiedet werden; lediglich Beschlüsse, die die einvernehmlich gefundene Strategie umsetzen, können mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden. Damit bleibt das Instrumentarium der Mehrheitsentscheidungen weitgehend ungenutzt.

In verteidigungspolitischer Hinsicht setzt der Amsterdamer Vertrag die Bemühungen fort, die WEU enger an die EU heranzuführen und letztendlich in die EU zu integrieren. Der Europäische Rat erhielt in Amsterdam nämlich die Leitlinienkompetenz über die WEU, so daß er in den Fällen, in denen die EU die WEU mit einer Angelegenheit betraut, dafür auch die Strategien und Aktionen festlegen kann. Allerdings bedeutet eine solche Leitlinienkompetenz noch nicht, daß die gemeinsame Verteidigung bereits zur Politik der EU gehört. Die Beistandsklausel des Artikel 5 des WEU-Vertrages gilt nicht im Verhältnis der EU-Staaten untereinander; die EU ist demnach keine Verteidigungsorganisation wie beispielsweise die NATO.

Die WEU bemühte sich in den vergangenen Monaten durch die Abhaltung von ersten WEU-Manövern, wie der Stabrahmenübung CRISEX, und einer verstärkten Abstimmung mit der NATO und der EU vor allem ihre operationellen Defizite abzubauen. Die dabei erzielten Fortschritte können letztendlich aber nicht über die zwei wesentlichen Defizite der WEU hinwegtäuschen, die faktisch einen effektiven Kriseneinsatz behindern:

Da mit der WEU keine Doppelstrukturen zur NATO entstehen sollen, verfügt die WEU auch nicht über integrierte Streitkräfte. Stattdessen muß sie im Falle des Kriseneinsatzes das "Truppensammelprinzip" anwenden, d.h. die WEU fragt bei den sogenannten Forces Answerable to the WEU (FAWEU) an, ob sie sich an dem geplanten Einsatz beteiligen werden. Zu den FAWEUs gehören zur Zeit: das Eurokorps, die multilaterale Division des Allied Rapid Reaction Corps, der britisch-niederländische Amphibienverband, das deutsch- -niederländische Korps sowie Eurofor und Euromarfor. Zusätzlich kann sich die WEU mit Hilfe des CJTF-Konzeptes auch um NATO-Einheiten bemühen.

In der WEU gibt es keine mit der NATO vergleichbare "Verhaltenskultur". Die WEU entbehrt die politischen und militärischen Erfahrungen, die die NATO über 40 Jahre lang gesammelt hat.

Möglicherweise wird die Aufnahme neuer Mitglieder in die NATO, die WEU und die EU den ins Stocken geratenen Prozeß, in Europa eine gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu entwickeln, wieder neu beleben. Ich denke dabei nicht nur an die Ressourcen, die die neuen Mitglieder in die Organisationen miteinbringen, sondern auch an den Reformdruck, den die Aufnahme neuer Staaten auf die WEU, die NATO und’ vor allem die EU ausüben.

Die WEU stellte sich dieser neuen Herausforderung bereits Anfang der 90er Jahre. Am 22. November 1993 erteilte der Ministerrat der WEU in Luxemburg dem Ständigen Rat das Mandat, mit den beitrittswilligen Staaten Mittel- und Osteuropas einen Assoziiertenstatus auszuarbeiten. Diese Bemühungen führten zum "Dokument zu einem Assoziiertenstatus", das als Teil II der Kirchberger Erklärung der WEU am 9. Mai 1994 in Luxemburg feierlich verabschiedet wurde. Die assoziierten Mitglieder können nunmehr an Ratssitzungen ohne Stimmrecht teilnehmen, zu den intergouvernmentalen Arbeitsgruppen eingeladen werden und sich den von den Mitgliedsstaaten gefaßten Beschlüssen bezüglich des WEU-Einsatzes bei humanitären und friedenserhaltenden Einsätzen zur Krisenbewältigung anschließen. Die WEU öffnete sich damit vor allem institutionell in einem größeren Maße für die Beitrittskandidaten als dies die NATO vermochte. Denn der Nordatlantische Kooperationsrat - jetzt Euro-Atlantischer Rat - bindet die mittel- und osteuropäischen Staaten nicht in die Arbeitsgruppen und Sitzungen der NATO-Gremien mit ein. Allerdings hinreichend gelang es der NATO mit Hilfe ihres PfP-Programmes, die Beitrittskandidaten schon einmal militärisch an die NATO heranzuführen.

Mit der bevorstehenden Aufnahme von Polen, der Tschechischen Republik und Ungarn wird die NATO sich weiter strukturell verändern und Europa sicherheitspolitisch stabilisieren. Die neuen Mitglieder werden dann selbst tagtäglich die Herausforderungen, aber auch den Nutzen von multinationaler Zusammenarbeit in der atlantischen Gemeinschaft erleben. Sie werden erfahren, daß Verteidigungs- und Sicherheitspolitik in Europa auch die Aufgabe von nationalen Kompetenzen, also von einem Stück staatlicher Souveränität bedeutet. Nicht die nationale, sondern die multinationale Zusammenarbeit gestaltet die europäische Sicherheitspolitik von morgen.

Polen hat sich in den vergangenen Wochen dieser Herausforderung bereits durch die Bildung einer polnisch-deutsch-dänischen Division und den Beschlüssen der Verteidigungsminister des sogenannten Weimarer Dreiecks, militärisch enger zu kooperieren, gestellt. Deutschland wiederum verfügt nach diesen Vereinbarungen über kein nationales Korps mehr und ist an allen multinationalen Großverbänden in Zentraleuropa beteiligt. Die Aussöhnung zwischen Frankreich und Deutschland im Geiste des Elysee-Vertrages kann als Beispiel für die Gestaltung des Verhältnisses zwischen Deutschland und Polen dienen. Das Weimarer Dreieck biete hierfür gute Anknüpfungspunkte und kann auch sicherheitspolitisch zu einer Stabilisierung Europas beitragen. Zwar bedeuten die auf der Wartburg getroffenen Entscheidungen zur verteidigungspolitischen Zusammenarbeit zwischen Frankreich, Deutschland und Polen noch nicht die Einrichtung einer trilateralen Division oder eines Korps. Ich erwarte jedoch, daß sich diese Zusammenarbeit forcierend auf die Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Verteidigungsidentität auswirken könnte.

Über eines sollten wir uns jedoch im Klaren sein: Die europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik wird trotz aller Anstrengungen, zu gemeinsamen Positionen zu kommen, europäisch geführte Streitkräfte aufzubauen oder den europäischen Rüstungsmarkt zu stärken, letztendlich nie ohne amerikanische Unterstützung auskommen. Diese Verbindung zu stärken ist daher genauso wichtig wie die Bemühungen um eine europäische Verteidigungsidentität.


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