Mapa (klikalna)

Polski przemysł zbrojeniowy i jego zaplecze badawczo-rozwojowe w systemie obronnym państwa


Tomasz HYPKI
Jerzy KADE


Przemysł zbrojeniowy jest niewątpliwie najbardziej strategiczną z dziedzin gospodarki państwa. Wpływa bowiem bezpośrednio na jego zdolności obronne, stanowiąc techniczne zaplecze armii. Stan przemysłu zbrojeniowego decyduje zatem bezpośrednio o możliwości utrzymania suwerenności państwa. Jednocześnie jednak przemysł ten jest od państwa całkowicie zależny. Jego kondycja jest pochodną stanu budżetu i polityki gospodarczej.
Tak jest także w Polsce, gdzie jednak przemysł zbrojeniowy jest traktowany zupełnie inaczej niż w innych cywilizowanych krajach. Politycy żądają od niego samodzielności, a jednocześnie nie gwarantują najbardziej podstawowych warunków stabilnego funkcjonowania, choćby trochę przypominających standardy światowe.
Czy zmiana tej sytuacji jest możliwa? Czy stan polskiego przemysłu zbrojeniowego pozwala na myślenie o jego reformie? Czy restrukturyzacja jest możliwa tylko przez upadłość lub wyprzedaż inwestorom zagranicznym? Aby odpowiedzieć na to pytanie trzeba najpierw przyjrzeć się uwarunkowaniom w jakich funkcjonuje polska zbrojeniówka. Zewnętrznym i wewnętrznym.

Na świecie

Rozpad bloku komunistycznego i koniec Zimnej Wojny zbiegły się z początkiem procesów globalizacyjnych. Właściwie można powiedzieć, że je umożliwiły, bo włączyły w obszar globalnej gospodarki prawie połowę świata, dotąd izolowaną ekonomicznie i politycznie. Z oczywistych względów w nowej sytuacji znaczną przewagę zyskały firmy obszaru kapitalistycznego, w tym przede wszystkim z państw najbardziej rozwiniętych gospodarczo i dysponujących największym potencjałem ekonomicznym oraz jednoznacznym poparciem swych rządów.
Praktycznie wszystkie państwa prowadzące samodzielną politykę globalną lub regionalną, obronność traktują w sposób specjalny. Standardem jest blisko stuprocentowe pokrywanie potrzeb sprzętowych armii przez rodzime przedsiębiorstwa produkcyjne, nie tylko by zachować niezależność w tej niezwykle ważnej dla utrzymania suwerenności sferze. Są też inne ważne powody, czysto ekonomiczne. Zakupy wojskowe - niezależnie od struktury gospodarczej państwa - są przecież realizowane wyłącznie ze środków budżetu. Bo właśnie zakupy wewnętrzne pozwalają na powrót do niego znacznej części zapłaconych kwot (głównie jako podatki - w sumie kilkadziesiąt procent wartości transakcji), o co trudno w wypadku wydatków zagranicznych (pewnym, ale w sumie dość kosztownym rozwiązaniem są w tym wypadku różne formy offsetu).
Kraje inwestujące w przemysł obronny doceniają również jego pozytywny wpływ na rozwój technologiczny. Nawet jeśli stosunkowo niewielki procent rozwiązań opracowywanych dla armii znajduje bezpośrednie zastosowanie w cywilnej części gospodarki, to przecież i tak korzystniej jest płacić własnym placówkom badawczo-rozwojowym i ich pracownikom niż podobnym instytucjom zagranicznym. W ostatnich dziesięcioleciach to właśnie na styku sektora publicznego związanego z obronnością i innowacyjnych przedsiębiorstw powstały rozwiązania najbardziej rewolucjonizujące światową gospodarkę. Za przykład wystarczy choćby Internet czy satelitarne systemy komunikacji, nawigacji, a od niedawna także komercyjnie dostępnego rozpoznania kosmicznego.
Warto zauważyć, że w przemyśle zbrojeniowym globalizacja wymusiła znacznie większe przemiany niż w większości innych dziedzin. Zmiany polityczne oznaczały bowiem także gwałtowny spadek zapotrzebowania na uzbrojenie. Właściwie tylko kilka krajów zaangażowanych w lokalne konflikty zbrojne, dysponujących przy tym odpowiednimi możliwościami finansowymi, kupuje je w poważniejszej ilości. Ale i one błyskawicznie budują własny przemysł zbrojeniowy, nawet w najbardziej zaawansowanych technologicznie dziedzinach (Izrael, Turcja, Pakistan...).
W samych tylko Stanach Zjednoczonych w ciągu ostatnich 10 lat przedsiębiorstwa produkujące uzbrojenie utraciły zamówienia o wartości około biliona dolarów w stosunku do przewidywań z końca lat 80. Ta ogromna dywidenda pokojowa spowodowała, że z kilkudziesięciu dużych firm zbrojeniowych po serii fuzji na szczycie pozostało zaledwie kilka gigantów. Konsolidacja nie odbyła się samoczynnie, pod wpływem czynników rynkowych, a została wymuszona przez umiejących przewidzieć przyszłość polityków.
Procesy konsolidacyjne w europejskim przemyśle zbrojeniowym nabrały tempa dopiero niedawno. Na Starym Kontynencie ciągle zasadniczą rolę odgrywają bowiem podziały państwowe. Fuzje kapitałowe są więc realizowane przy możliwie pełnym zagwarantowaniu interesów poszczególnych krajów (np. poprzez złote akcje pozostające w rękach rządów, czy parytety narodowościowe w zarządach i radach nadzorczych). Starają się one nie tylko pilnować własnych interesów, ale też - po doświadczeniach USA - przeciwdziałać nadmiernej monopolizacji poszczególnych sektorów.

W Polsce

Tymczasem w Polsce w ferworze nie podlegających poważniejszym dyskusjom przemian politycznych i gospodarczych obronność pozostała na uboczu. Zarówno w sferze zmian strukturalnych i planów modernizacji technicznej armii, jak i funkcjonowania związanego z armią przemysłu. Przemysł zbrojeniowy nie okazał się tak silny i ważny społecznie jak np. górnictwo, by z pomocą strajków zagwarantować sobie specjalne traktowanie. Politycy zaś nie okazali się na tyle przewidujący, by docenić jego przyszłą rolę w suwerennym państwie.
Świat polskiej polityki nie potrafi generować w przemyśle zbrojeniowym zmian strukturalnych podobnych do tych realizowanych za granicą. Właściwie całe ostatnie dziesięciolecie można w tym wypadku uznać za całkowicie zmarnowane. Przemysł, który ogromnym wysiłkiem od podstaw został zbudowany w okresie II RP, jeszcze trudniejszych pod względem ekonomicznym niż obecne, upada z roku na rok, a tempo tego upadku ulega w ostatnich latach przyspieszeniu (patrz tabela). Przedsiębiorstwa pozostają nie tylko bez poważniejszych zamówień z rodzimego ministerstwa obrony, ale i bez jakichkolwiek zmian konsolidacyjnych. Państwowy właściciel nie jest zainteresowany wzmocnieniem branży, a rozważa jedynie sprzedaż rozdrobnionych i coraz słabszych spółek. A przecież, działając w miarę racjonalnie, można było w procesie restrukturyzacji wykorzystać dla polskich interesów choćby coraz bardziej otwarty konflikt między jednoczącą się Europą, a USA.
Niestabilna sytuacja politycznej sprawia, że od lat trudno sformułować i wprowadzić w życie długofalowy program restrukturyzacji przemysłu zbrojeniowego. Nacisk działaczy związkowych powoduje, że za ważniejsze uznawane są osłony socjalne dla zwalnianych pracowników niż tworzenie nowych miejsc pracy poprzez inwestowanie w rozwój. Polscy politycy nie wspierają nawet wysiłków eksportowych przedsiębiorstw, a tzw. lista negatywna jest u nas dłuższa niż w jakimkolwiek innym kraju. Są za to niezwykle podatni na lobbing zmierzający do sprzedania lub tzw. bezpłatnego przekazania - będącego w praktyce pozbyciem się zalegającego złomu i sposobem zajęcia części rynku - sprzętu i uzbrojenia oferowanego naszej armii.
Tylko w ciągu kilku pierwszych lat przemian ustrojowych w Polsce istniała realna szansa powstania mechanizmów, które pozwoliłyby na racjonalne planowanie, podejmowanie decyzji i realizację przyjętych programów. Sprawy związane z zakupami uzbrojenia pozostały jednak w kilku resortach, które stale rywalizują o wpływy i bardzo rzadko współpracują. W efekcie przez dziesięć lat nie powstał stabilny wieloletni system zamówień wojskowych. Żaden z kolejno tworzonych planów (pięcio-, piętnasto-, dwunastoletni, a teraz następny - sześcioletni), nie był realizowany nawet w pierwszym roku swego istnienia. Nie udało się też doprowadzić do stworzenia choćby najprostszego systemu zamówień wieloletnich. Dziś zagrożony jest nawet jedyny jeszcze realizowany, niezwykle udany program strategiczny dotyczący opracowania systemów obrony przeciwlotniczej (Loara i Grom). Ten stan trudno nazwać inaczej, jak sabotażem ze strony nieudolnych (a być może nawet skorumpowanych) polityków.

Kraj patologii

Brak jakiejkolwiek polityki w sferze gospodarczo-obronnej doprowadził do wielu patologii widocznych gołym okiem. Środki przeznaczane na zakupy sprzętu wojskowego nie tylko stale maleją, ale ich rozdział nie jest w żaden sposób koordynowany. Funkcji koordynacyjnej nie pełni już Sztab Generalny, a stosowne departamenty MON pełnią tylko rolę usługową dla poszczególnych rodzajów Sił Zbrojnych, z których każdy, mniej czy bardziej rozsądnie, realizuje własną politykę rozwoju i zakupów uzbrojenia. Prowadzi to z jednej strony do nadmiernego rozdrobnienia zakupów w zakresie sprzętu pomocniczego (komputery, samochody itp.), co przynosi wymierne straty wobec nie uzyskiwania upustów należnych przy większych transakcjach i ogromnie zwiększa koszty eksploatacji. Z drugiej strony praktycznie uniemożliwia realizację programów wymagających większych nakładów (np. samolot wielozadaniowy, kołowy transporter opancerzony, czy pocisk przeciwpancerny). Ich finansowanie wymaga bowiem skonsolidowanego wysiłku budżetu MON, a nawet całego państwa.
Przy okazji tego bałaganu zachodzą i inne groźne zjawiska. Choćby takie, jak rezygnacja przez państwo polskie z nadzoru nad zakupami i eksploatacją sprzętu transportowego, który mógłby być wykorzystany w wypadku konfliktu zbrojnego, przez kontrolowane przez siebie przedsiębiorstwa. Statki i samoloty, które nadawałyby się do transportu wojska pozostają bowiem formalnie w rękach zagranicznych. Statki należące do polskich armatorów rejestrowane są przecież pod obcymi, tanimi banderami, a PLL LOT leasinguje samoloty od zagranicznych konsorcjów bankowych...
Chaos organizacyjny stawia w uprzywilejowanej sytuacji wybranych dostawców. Owo uprzywilejowanie dotyczy przede wszystkim firm zagranicznych, w kontaktach z którymi łatwo o korupcję. W inny sposób widoczne jest to w wypadku przedsiębiorstw nadzorowanych bezpośrednio przez MON. Dysponują one stałymi zamówieniami remontowymi o trudnej do zweryfikowania wartości, konkurują też z przedsiębiorstwami cywilnymi w wielu innych dziedzinach, korzystając z powiązań personalnych i lepszego dostępu do informacji o planach wojska.
Tymczasem polskie przedsiębiorstwa zbrojeniowe nie podległe MON mogą liczyć jedynie na coraz węższy obszar zamówień dotyczący bieżącej produkcji. Coraz węższy, bo nowe produkty powstają z największym trudem. Trudno je bowiem opracowywać bez wieloletnich programów badawczo-rozwojowych, a tych polskie przepisy w praktyce nie przewidują. Lista programów związanych z obronnością wspieranych przez Komitet Badań Naukowych jest wręcz humorystyczna i stanowi raczej mapę kontaktów personalnych ich realizatorów niż rzeczywistych potrzeb polskiej armii.
Co gorsze, jeśli już pojawiają się zamówienia na konkretne wyroby, to następuje to - zgodnie z przepisami - dopiero po przyjęciu budżetu przez parlament i prezydenta. Pierwsze kontrakty są zatem zawierane w drugim kwartale roku, którego dotyczą. Jeśli zakup wymaga złożenia zamówienia publicznego, to procedura wydłuża się nawet do ostatniego kwartału. W efekcie zamawiający muszą omijać przepisy albo rezygnować z podpisania zaplanowanego kontraktu i zwracać pieniądze do budżetu. Ten w gruncie rzeczy banalny problem można łatwo rozwiązać, ale przez 10 ostatnich lat nie znalazła się żadna koalicja, która uchwaliłaby ustawę o wieloletnich zamówieniach wojskowych. Co gorsze wprowadzona niedawno ustawa o finansach publicznych jeszcze bardziej skomplikowała sytuację, wymagając odrębnych ustaw dla każdego programu zakupów o stosunkowo niewielkiej wartości.

Politycy bez wyobraźni

Normalne funkcjonowanie państwa - czterdziestomilionowego, położonego w ważnej części Europy - wymaga normalnej polityki. Także w zakresie obronności i integralnie z nią związanego przemysłu. Rzeczpospolita Polska wraz wejściem do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego ograniczyła swą suwerenność, szczególnie w zakresie militarnym. Nie może to jednak oznaczać rezygnacji z ochrony interesów gospodarczych, chronionych bezpardonowo przez wszystkich pozostałych członków NATO. Aby osiągnąć ten cel należy odbudować w oparciu o racjonalne decyzje polityczne całą strukturę państwa związaną z obronnością. Jak?
Gdy najbardziej liberalni w Europie Brytyjczycy prywatyzowali swój przemysł zbrojeniowy, najpierw dokonali jego konsolidacji. Największe powstałe w ten sposób przedsiębiorstwo - British Aerospace sprywatyzowano później przez giełdę z zachowaniem wielu gwarancji dla interesów państwa. 51% akcji spółki musiało zostać w rękach inwestorów brytyjskich, nikt nie miał prawa do zgromadzenia więcej niż 15% akcji, a rząd zachował tzw. złotą akcję (wykorzystał ją później wielokrotnie, niedawno, gdy władze spółki chciały ze względów ekonomicznych wycofać się z konsorcjum Airbus). Dziś spółka przekształcona w BAE Systems jest światowym liderem branży zbrojeniowej.
Tymczasem w Polsce przez 10 lat funkcjonowania gospodarki rynkowej nie dokonano żadnych zmian restrukturyzacyjnych w przemyśle zbrojeniowym. Powstało kilka planów, były też próby oddolnej konsolidacji, ale żaden z nich nie miał szans realizacji. Można dostrzec przy tym pewną charakterystyczną prawidłowość. Dopóki przemysł zbrojeniowy był nadzorowany przez ministerstwo przemysłu i handlu, państwo udzielało mu niewielkiej pomocy. Ta aktywna polityka, choć realizowana w minimalnym stopniu, przynosiła pewne pozytywne efekty, dzięki czemu wykształciła się grupa liderów (Radwar, Radmor, PZL-Rzeszów). Gdy po reformie administracji państwowej przemysł zbrojeniowy przeszedł w ręce ministerstwa skarbu państwa następuje jego coraz szybsza degradacja. Teraz jedyna realna restrukturyzacja to doprowadzanie do upadłości poszczególnych spółek (WSK PZL-Mielec, Łucznik, Pronit). Czasem tylko wybrane przedsiębiorstwa bez jakichkolwiek ogólnych zasad (decydują zapewne bieżące układy polityczne) otrzymują dotacje, nieraz olbrzymiej wartości (PZL-Świdnik).
Jak wynika z ogłaszanych co jakiś czas informacji dla ministerstwa SP liczą się tylko spodziewane przychody ze sprzedaży akcji państwowych spółek. Nabywcą może być każdy, a najlepiej zagraniczne przedsiębiorstwa zbrojeniowe. Czy taka prywatyzacja ma sens? Patrząc perspektywicznie, na pewno nie. Trudno sobie nawet wyobrazić gorszy scenariusz. Nabywcy akcji polskich spółek zbrojeniowych nie będą przecież mieli żadnego interesu we wspieraniu konkurentów. Inwestorzy - jeśli się w ogóle znajdą - nie będą podtrzymywać przy życiu upadających spółek, najbardziej prawdopodobna jest więc ich szybka likwidacja. Oczywiście odpowiednio uzasadniona propagandowo.
A co będzie dalej? Łatwo przewidzieć, że dopiero gdy nie będzie już polskiej konkurencji wzmogą się zagraniczne naciski na modernizację armii i związane z tym zakupy. W nowej sytuacji będą one jednak kilkukrotnie droższe dla polskiego budżetu... Zgodnie z przedstawionym wcześniej mechanizmem.

Strategia dla Rzeczypospolitej

Doświadczenie wielu państw dowodzi, że nie ma żadnej możliwości doprowadzenia do pozytywnych zmian w sferze związanej z obronnością bez aktywnej polityki władz. Dotyczy to także zmiany sytuacji przemysłu zbrojeniowego. Również w Polsce jego restrukturyzacja może być jedynie częścią szerszych reform. Chodzi między innymi o opracowanie wreszcie strategii obronnej na miarę niepodległego państwa, przyjęcie realnego planu modernizacji armii i rozpoczęcia jego realizacji. A przede wszystkim zmiany w świadomości polityków najbardziej odpowiedzialnych za funkcjonowanie państwa.
Szczególną rolę w przygotowaniu i przeprowadzeniu niezbędnych zmian winien odegrać - ze względu na swoje umocowanie konstytucyjne i coraz lepszą pozycję międzynarodową - prezydent RP. Co powinien zrobić? Można spróbować nakreślić jeden z możliwych scenariuszy. Przede wszystkim konieczne jest skuteczne powołanie Rady Bezpieczeństwa Narodowego (organ konstytucyjny) składającej się z kilku najważniejszych osób w państwie (najwyżej 8-9). Wzorem II RP powinien to być prezydent, premier, marszałkowie Sejmu i Senatu, prezes NBP oraz ministrowie finansów, spraw zagranicznych, obrony narodowej i gospodarki.
Radę musi wspierać 5-osobowa grupa najwybitniejszych analityków nominowanych formalnie przez prezydenta. To ich zadaniem powinno być opracowanie spójnej Strategii RP zakreślonej na 40-50 lat, ze szczególnym uwzględnieniem najbliższego dziesięciolecia. Dlaczego 5-osobowa? Bo Strategia ma obejmować pięć obszarów: gospodarki, finansów, polityki zagranicznej oraz bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego.
Zaproponowana przez ekspertów Strategia RP musi być przyjęta po możliwie krótkiej, merytorycznej dyskusji przez RBN, a następnie przez Parlament i konsekwentnie realizowana przez kolejne rządy, niezależnie od ich orientacji politycznej. Aby to zagwarantować, grupa ekspertów powinna stale wspierać RBN i monitorować rozwój sytuacji, proponując ewentualne modyfikacje Strategii.

Prawdziwa restrukturyzacja

Jednym z elementów Strategii RP musi być polityka gospodarcza, w tym przemysłowa. Dotyczy to także przemysłu zbrojeniowego. Jak powinna wyglądać owa polityka?
Podstawą powinno być powstanie jednolitego systemu zarządzania sferą rozwoju i zakupów sprzętu wojskowego. Odpowiednia agenda rządowa o szerokich kompetencjach decyzyjnych (zamiast kilku obecnie funkcjonujących i konkurujących struktur w URM, MON, MSWiA, MF i MG) musi tworzyć stabilne plany i kierować ich realizacją z wieloletnią perspektywą zgodną ze Strategią RP. Do zadań owej agendy (Urzędu Przemysłu Obronnego), powołaniem z wykorzystaniem części istniejących już etatów (w ten sposób możliwa jest redukcja biurokracji), powinno należeć m.in.:
- zarządzanie i koordynowanie wszelkiej działalności związanej z zakupami i rozwojem sprzętu związanego z bezpieczeństwem kraju,
- organizacja i nadzór nad krajowymi i międzynarodowymi programami badawczo-rozwojowymi w zakresie obronności,
- nadzór nad krajowym przemysłem obronnym (w tym jednostkami badawczo-rozwojowymi, wojskowymi zakładami remontowymi i spółkami realizującymi obrót sprzętem specjalnym), zarówno pozostającym w polskich rękach, jak i przedsiębiorstwami zagranicznymi działającymi na naszym terenie.
Istnieje wiele sposobów zachowania kontroli nad polskim przemysłem obronnym w zakresie niezbędnym dla zachowania suwerenności państwa. Na pewno pierwszym krokiem powinna być - spóźniona o wiele lat w stosunku do Zachodu - konsolidacja przedsiębiorstw produkcyjnych i ich zaplecza naukowo-badawczego. Oczywiście nie we wszystkich branżach. W obecnej sytuacji gospodarczej trzeba wybrać te najbardziej perspektywiczne. Inne będzie można w miarę potrzeb i możliwości odbudować w przyszłości.
Specjalne miejsce musi znaleźć wytwarzanie wyrobów zużywających się bezpowrotnie na polu walki. Chodzi o amunicję, pociski rakietowe, materiały wybuchowe. Ich producenci muszą w całości pozostać w rękach państwa.
Gdzie znaleźć krajowych inwestorów dla tak funkcjonującej branży? Najpewniejszą inwestycją będą stabilne zamówienia z MON i MSWiA. Tak jak we wszystkich dbających o swe interesy państwach. Inwestorami kapitałowymi mogą być fundusze emerytalne, dysponujące przecież pieniędzmi polskich obywateli. Zresztą, gdy zbudowany zostanie wreszcie system zamówień nie zabraknie i innych inwestorów spośród polskich spółek dysponujących odpowiednimi pieniędzmi i poszukujących możliwości ich lokowania w dochodowych przedsięwzięciach. A od zagranicznych przedsiębiorstw wystarczy pozyskiwać niezbędne technologie - najlepiej w ramach offsetu przy okazji zakupów wyrobów nie produkowanych w kraju ze względów ekonomicznych. Na konsolidację w skali międzynarodowej przyjdzie czas, gdy polskie przedsiębiorstwa nie będą spółkami znajdującymi się na skraju upadłości.

Wystarczy normalność

Naszej obronności potrzeba przede wszystkim normalności. Polscy politycy powinni przestać powtarzać szefom zbrojeniówki i społeczeństwu nic nie warte banały o gospodarce rynkowej, której tymczasem jest coraz mniej w innych - znacznie bardziej rynkowych dziedzinach, tłumionych coraz to nowymi koncesjami i ograniczeniami. Nie trzeba szukać żadnych nadzwyczajnych rozwiązań, żadnej tzw. trzeciej drogi. Wystarczy wzorować się na rozwiązaniach stosowanych w innych państwach NATO.
One również przeżywają poważne problemy z restrukturyzacją przemysłu zbrojeniowego. Mają jednak jasną strategię ogólną, której nie zmieniają nawet poważne zawirowania polityczne, a zakupy uzbrojenia koordynują w nich specjalne agendy rządowe. Rządy różnymi metodami kontrolują podległy im przemysł zbrojeniowy, konsolidują spółki wytwarzające uzbrojenie, a przede wszystkim kupują ich produkty. Zgodnie z wieloletnimi planami.
Tomasz HYPKI
Jerzy KADE




Wyniki finansowe przedsiębiorstw potencjału obronnego w latach 1995-2000

Rok		1995	1996	1997	1998	1999	2000
Sprzedaż 3740 3780 3710 3447 3122 2900
Zysk netto 0,1 0,4 -69,1 -239,9 -235,2 -275
Uwaga: 1. Wyniki w mln zł, w cenach roku 1998
2. Wyniki za rok 2000 ekstrapolowane z 3 kwartałów


HOMEStrona główna - CER Home Page NEXTNastępna strona - Next page


INTERNET CONSULTANT