Mapa (klikalna)

Suwerenność państwa polskiego w nowym układzie europejskim

Antoni Z. Kamiński
Instytut Nauk Politycznych, PAN

I. Integracja europejska a suwerenność państwa polskiego
Do podjęcia tematu suwerenności państwa skłaniają nieporozumienia w dyskusjach toczących się wokół polskiej polityki zagranicznej. Dotyczą one nie tylko spraw szczegółowych, tj. takich czy innych decyzji rządu, lecz również kwestii strategicznych dla przyszłości kraju. Ich źródłem jest częstokroć przewaga interesów partykularnych nad interesem publicznym. Jak zauważył Emil Durkheim, ludzie łatwiej porozumiewają się w sprawach ogólnych niż w szczegółach. Szkopuł w tym, iż wiele nieporozumień w tych dyskusjach dotyczy właśnie spraw ogólnych. Zmusza to do podjęcia dyskusji na poziomie rudymentów.
W opracowaniu tym przyjmiemy następujący porządek wywodu. Pierwsza jego część będzie poświęcona wpływowi integracji ze strukturami europejskimi na suwerenność państwa polskiego i - z tej perspektywy - spojrzeniu na politykę wschodnią Polski. W drugiej części zajmę się interesami Polski na Wschodzie i analizą znaczenia polityki wschodniej dla roli Polski w instytucjach europejskich.
1. Sens pojęcia "suwerenność"
Ważnym tematem w debacie publicznej dotyczącej integracji Polski ze strukturami europejskimi, a także reformy państwa, stała się kwestią suwerenności narodowej. Ma to swoje ważkie uzasadnienie. Po pierwsze, suwerenność jest podstawowym atrybutem państwa. Po drugie, przez ostatnie trzysta lat Polska raczej mało skutecznie zabiegała o zachowanie niepodległości.
Pojęcie suwerenności zakłada (1) posiadanie przez naród własnej państwowości - tj. istnienie podmiotu; (2) zdolność tego państwa do formułowania własnych interesów - tj. nadania treści racji stanu; (3) oraz zdolność do ich realizacji. Państwo narodowe funkcjonuje zawsze w warunkach określonego ładu międzynarodowego, który nakłada ograniczenia na jego swobodę działania. Atrybut suwerenności nie może być więc rozpatrywany w oderwaniu od okoliczności historycznych, tj. od otoczenia państwa i od konkretnych decyzji politycznych, w których przejawia się jego autonomia. Nasuwa to szereg problemów teoretycznych i praktycznych. Niektóre z nich tu omówię.
Rozróżnienie między zdolnością do formułowania i zdolnością do realizacji racji stanu sugeruje, iż elity polityczne mogą być zdolne do trafnego określenia strategicznego interesu państwa, nie będąc jednocześnie w stanie podjąć skutecznych działań do jego osiągnięcia. Tak było w przypadku Rzeczypospolitej okresu Sejmu Wielkiego. Wypełnienie pierwszej funkcji zależy od procesów zachodzących wewnątrz państwa; zdolność implementacyjna zależy w znacznym stopniu od warunków zewnętrznych - nade wszystko od charakteru otoczenia geopolitycznego. Oba rodzaje uwarunkowań są ze sobą związane.
Początek nowożytnemu państwu dał, tkwiący swymi korzeniami w tradycji prawa rzymskiego, rozdział między sferą publiczną a prywatną. Wytworzył się on przez wydzielanie się w ramach systemu politycznego autonomicznych sfer instytucjonalnych. Pierwszym wielkim podziałem w rozwoju nowoczesnego europejskiego państwa było instytucjonalne oddzielenie się w XI wieku sfery duchownej od świeckiej1. Pojawienie się samorządności miejskiej w średniowiecznej Europie stanowiło nie mniej ważny impuls cywilizacyjny. Wreszcie, stopniowe wyłanianie się na gruncie tradycji feudalnej monarchii absolutnych i oddzielenie interesów państwa od interesów panującej dynastii stało się tym punktem zwrotnym, od którego liczy się wiek państwa narodowego2.
Państwo narodowe jest układem instytucji, który posiada tylko jemu właściwe interesy, odmienne od partykularnych interesów wchodzących w jego skład elementów. Autonomia wewnętrzna państwa zależy od jego zdolności łączenia interesów prywatnych w interes ogólny. Pozwala to sformułować twierdzenie, że:
Teza 1: Państwo jest mocne wtedy, kiedy jego instytucje umożliwiają uzgadnianie i przetwarzanie interesów partykularnych w interes publiczny; tj., kiedy, w dłuższym horyzoncie czasu, ostateczny rezultat zachodzących w nim procesów politycznych różni się od preferencji któregokolwiek, pojedynczego elementu składowego.
Takie państwo jest zdolne zachować autonomię tak wobec interesów zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Twierdzenie to jest prawdziwe niezależnie od ustroju państwa, bo odnosi się zarówno do reżimów autorytarnych, jak do demokracji. Kiedy państwo nie jest w stanie opanować partykularyzmu interesów grupowych, jego suwerenność jest ograniczona od wewnątrz. Kiedy zaś nie jest ono w stanie uchronić swej samodzielności politycznej przed naciskami mocarstw ościennych, wtedy jego suwerenność ograniczona jest od zewnątrz. Warto jednak zwrócić uwagę, że te dwa ograniczenia suwerenności wzajemnie na siebie wpływają: słabość wewnętrzna państwa zachęca sąsiadów do ingerowania w jego wewnętrzne sprawy; a z kolei mocarstwo, które pragnie uzależnić od siebie inne państwo przede wszystkim dążyć będzie do jego wewnętrznego rozbicia i osłabienia.
Na poziomie otoczenia zewnętrznego kwestią podstawową są reguły gry "obowiązujące" (zawsze warunkowo) w stosunkach między państwami. Nie muszą one być formalnie przyjęte, ale kiedy są, to najczęściej brak jest skutecznego, zewnętrznego nadzoru ich przestrzegania. Skłania to cześć teoretyków stosunków międzynarodowych do opisywania przedmiotu swych zainteresowań jako anarchii. Określenie to, sugerujące brak reguł, jest szczególnie trafne w odniesieniu do epoki tzw. realpolitik, kiedy rozstrzygnięcia sporów między mocarstwami w układzie międzynarodowym były funkcją siły militarnej. Minimum regulacji zapewniał tu mechanizm równowagi sił i sojusze równoważące, tworzone przez poszczególne rządy z innymi3.
Układ stosunków międzynarodowych traci cechy anarchii w tym stopniu, w jakim pojawiają się zinstytucjonalizowane mechanizmy nadzoru i dochodzenia racji, tj. względnie autonomiczne instytucje ponadpaństwowe. Trwałość i skuteczność tych mechanizmów wymaga, by nakładały one ograniczenia w sposób mniej więcej równy na wszystkie państwa. Aby to nastąpiło, muszą być spełnione następujące warunki:
W interesie państw nie jest zabór terytorium innych państw, ich likwidacja lub pozbawienie suwerenności przez ograniczenie swobody wyboru w płaszczyźnie "2" i "3", lub tylko "3" (włączenie w strefę wpływu), sformułowanej na wstępie definicji suwerenności.
Zdolność państw do realizacji ich interesów jest funkcją współdziałania ze strony innych aktorów (współzależność funkcjonalna); stąd łamanie przyjętych reguł postępowania przez jednego z aktorów wywołuje groźbę odwetu ze strony innych - zazwyczaj z wykorzystaniem międzynarodowych instytucji; upowszechnianie się zaś takich praktyk zagraża dalszemu trwaniu tego porządku.
Możliwa jest sytuacja, gdy realizacja interesów jednego z aktorów układu międzynarodowego stwarza korzystne warunki do realizacji interesów innych aktorów; i odwrotnie - niepowodzenia jednych negatywnie odbijają się na zdolności innych do osiągania swych celów.
Czy układ międzynarodowy, jaki powstał i rozwija się na świecie, spełnia powyższe warunki? Można żywić pewne wątpliwości. Jest tak, że prawo międzynarodowe w coraz większym stopniu wkracza w sprawy wewnętrzne poszczególnych państw. Lecz państwo państwu, pod tym względem, nierówne. Jugosławia nie mogła bezkarnie ignorować praw mniejszości, bo naraziło ją to nie tylko na sankcje gospodarcze, ale też i na zbrojną interwencję z zewnątrz. Jakże inaczej wygląda sprawa, kiedy Rosja decyduje się na realizację programu wyniszczenia Czeczenów... Trudno też wyobrazić sobie, by międzynarodowa opinia publiczna mogła skutecznie wpłynąć na politykę wewnętrzną rządu USA.
Wyjątek stanowi tu UE, bo stosunki między dużymi i małymi państwami przyjmują tu postać względnie symetryczną. Niemniej jednak, pojawia się pytanie, czy warunkiem zachowania przez Unię tego rodzaju stosunków wewnętrznych nie jest obecność w polityce europejskiej amerykańskiego hegemona? Inaczej mówiąc, czy warunkiem koniecznym integracji nie jest przyjęcie przez Europę roli amerykańskiego protektoratu? Opinia ta, choć sformułowana w sposób przesadny, wydaje się niepozbawiona podstaw.
W dalszym toku rozważań zajmiemy się: (1) logiką wewnętrzną wyłaniającego się ładu europejskiego; (2) jej wpływem na samodzielność polityczną Polski, kiedy - po uzyskaniu członkostwa w NATO - znajdzie się ona także w UE; (3) znaczeniem "kresowego" położenia Polski dla jej roli i interesów w zjednoczonej Europie.
2. Członkostwo w Unii Europejskiej i w NATO a suwerenność państwa narodowego
Europa Zachodnia uczyniła po 1945 roku znaczące kroki w kierunku budowy stosunków międzypaństwowych spełniających opisane wyżej warunki, a tendencja ta umocniła się po roku 1989. Najważniejszą rolę odegrało w procesie tym NATO oraz dzieło polityczno-gospodarczej integracji Europy Zachodniej, której produktem jest Unia Europejska.
Rozważmy, jak wejście do NATO, a przede wszystkim do UE, wpłynie na suwerenność państwa polskiego w trzech wymienionych wcześniej wymiarach: w wymiarze cywilizacyjnym, jako podmiotu, któremu przysługuje cecha suwerenności; oraz w wymiarach wewnętrznych i zewnętrznych tej suwerenności ograniczeń.
Państwo - prawdopodobny kierunek ewolucji
Jak wspomniałem wcześniej, rozwój państwa narodowego wiązał się z wewnętrzną dynamiką stosunków w układzie feudalnym, która doprowadziła do powstania monarchii absolutnej i związanym z nią oddzieleniem interesu państwa (tj. racji stanu) od interesów dynastii; oraz wytworzeniem się, po zawarciu w 1648 roku pokoju westfalskiego, układu stosunków międzynarodowych, którego podstawą był mechanizm równowagi sił. Mechanizm ten przestał spełniać swoje zadanie na przełomie wieków XIX i XX, co dało w wyniku dwie największe katastrofy naszego stulecia i doprowadziło do spadku znaczenia Europy w świecie, oraz do odzyskania i utraty przez Polskę niepodległości. Odpowiedzią na niezdolność systemu równowagi sił do zapewnienia względnego spokoju w Europie, a także obrony kontynentu przed komunistycznym zagrożeniem stał się, po drugiej wojnie światowej, proces polityczno-gospodarczej integracji zachodniej części kontynentu, realizowany z pełnym poparciem USA. Integracja pomyślana była jako jednoczesne stosowanie strategii odgórnej i oddolnej: negocjacje między rządami prowadziły do tworzenia ram instytucjonalnych dla współpracy gospodarczej, która z kolei wytwarzała układy interesów i wyzwalała dynamikę rozwojową, umacniającą procesy integracji i przenoszącą ją na inne obszary współdziałania.
Proces integracji europejskiej nie ogranicza się więc do bliskiej współpracy między rządami. Wprowadza on ścisłą współpracę między państwami, na różnych poziomach - tak centralnym jak i lokalnym; oraz w różnych sferach ich funkcjonowania; między instytucjami publicznymi i bezpośrednio między społeczeństwami poprzez stowarzyszenia i organizacje pozarządowe, nie wspominając o współpracy między organizacjami gospodarczymi, bo w tej dziedzinie integracja posunęła się najdalej.
Stopień złożoności tego układu wymaga minimum koordynacji narzuconej centralnie, stąd rola instytucji europejskich. Zarazem, członkami UE są państwa narodowe, co powoduje, że w ustroju Unii konieczne są płaszczyzny artykulacji suwerennych interesów tych państw. Jak w przypadku każdej organizacji, najtrudniejszą kwestią do rozwiązania jest opozycja między interesami całości i części składowych. Istnienie procedur i aktów prawnych, składających się na dorobek wspólnoty, powoduje, że suwerenność państw-członków jest ograniczona przez konieczność dostosowania ustroju wewnętrznego do tego dorobku, oraz stałego brania pod uwagę stanowisk i interesów innych rządów i UE jako całości.
Działanie w warunkach zintegrowanej Europy zmienia w sposób zasadniczy funkcje i miejsce państwa narodowego w globalnym układzie polityczno-gospodarczym. Zasady, na których opiera się UE, zmuszają państwo narodowe do delegacji części tradycyjnych uprawnień w dwóch kierunkach:
1.
Podporządkowania się w wielu ważnych sprawach, a przede wszystkim w kwestiach gospodarczych, decyzjom instytucji ponadnarodowej, jaką jest Unia (dotyczy to także NATO), przy czym stopień tego podporządkowania wzrośnie wraz z pełnym wprowadzeniem zunifikowanego systemu monetarnego - euro.
2.
Umocnienia samorządu lokalnego oraz przekazania znacznego zakresu kompetencji, które były dotychczas w gestii rządu centralnego na poziom regionów (warunek konieczny przeniesienia procesów integracyjnych z poziomu rządów na poziom społeczeństwa).
Teza 2: Integracja europejska nie pociąga za sobą likwidacji państwa narodowego, by je zastąpić innym konstruktem - jest to ewolucja, dzięki której państwo narodowe zostaje uwikłane w układ zależności formalnych ograniczających z różnych stron jego swobodę działania; dzięki niej staje się ono częścią bardziej złożonego systemu organizacji.
Samo w sobie, zjawisko to nie jest ani złe, ani dobre - ograniczenia są elementem niezbędnym funkcjonowania każdej instytucji. Epoka bezwzględnej dominacji państwa narodowego musiała się kiedyś skończyć. Odrzucenie tej opcji postawi nas w sytuacji, w której znajdowała się do niedawna Słowacja: międzynarodowej izolacji i uzależnienia od Rosji.
W tym kontekście, obawa o suwerenność ma uzasadnienie wtedy, kiedy państwo przekazuje na szczebel ponadnarodowy bądź szczebel regionu tak szeroki zakres uprawnień, że pozbawia się możliwości zaspokojenia ważnych potrzeb społecznych, skazując się na pełną marginalizację. Dotychczas jednak państwa zazdrośnie strzegą swoich uprawnień wobec zakusów Brukseli, a większość krajów europejskich raczej charakteryzuje nadmierny stopień centralizacji decyzji niż jej niedobór.
Podsumowując, trzeba zauważyć, że decyzje o staraniu się o członkostwo w UE i NATO stanowią wybór cywilizacyjny i jest to jedyny wybór, który w istniejących warunkach daje Polsce szanse awansu polityczno-gospodarczego i kulturalnego. Pogląd ten znajduje swe uzasadnienie również w aspekcie innych wymiarów suwerenności, o czym poniżej. Byłoby ironią losu, gdyby Polska, która straciła niepodległość na skutek niezdolności do przystosowania - w szesnastym i siedemnastym wieku - struktur państwa do wymogów ówczesnej sytuacji, teraz, ignorując tendencje w otoczeniu zewnętrznym, trzymała się ortodoksyjnie tym razem idei państwa narodowego.
Suwerenność państwa a członkostwo w NATO i UE: wymiar wewnętrzny
Wejście do NATO i do UE ma już poważne, a będzie miało w przyszłości daleko głębsze jeszcze skutki dla ustroju państwa polskiego. Polska musi przystosować swoje instytucje do wymogów Unii. Jest to dla niej najważniejsze, obok utrzymania wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, zadanie.
Konieczność przejęcia wzorów ustrojowych wypracowanych przez inne państwa może stworzyć wrażenie, że integracja odbywa się kosztem suwerenności państwowej. Ocena ta byłaby trafna, gdyby przejęte rozwiązania ustrojowe miały trwale uzależnić Polskę od jakiegoś obcego mocarstwa. Nie zawsze zresztą narzucenie rozwiązań ustrojowych przez otoczenie zewnętrzne skutkuje trwałym ograniczeniem suwerenności. Tak na przykład, przeniesienie wzorów ustrojowych, które miało miejsce po drugiej wojnie światowej w RFN, a bardziej jeszcze w Japonii, dokonało się bez poważnego uszczerbku dla ich suwerenności.
Wejście Polski do NATO i UE stabilizuje i umacnia jej pozycje w Europie. O ile bowiem stosunki dwustronne między Polską a Niemcami zawierają ogromny potencjał asymetrii, to w ramach układu wielostronnego potencjał ten wyrównuje się.
Co więcej, ograniczenia narzucane przez Unię nie określają jednoznacznie wewnętrznego ustroju państwa? Warunki wstępne, konieczne do spełnienia, by dany kraj mógł ubiegać się o członkostwo, mają treść ogólną i obejmują demokrację ustrojową, rządy prawa, gospodarkę rynkową, akceptację istniejących granic, respektowanie standardów prawnych wobec mniejszości religijnych i narodowych oraz gotowość podjęcia współpracy regionalnej. Stopień i sposób wykorzystania tego marginesu swobody zadecyduje o przyszłości Polski.
Z drugiej strony, dorobek wspólnoty ma charakter szczegółowy i w zasadzie nie jest przedmiotem negocjacji: państwo, które by go nie przyjęło, choćby z przyczyn technicznych, nie może osiągnąć pełnoprawnego uczestnictwa w Unii. Negocjacje akcesyjne zawsze zawierają jednak pewien element symetrii: państwo, które przejmuje dorobek wspólnotowy, ma sposobność wyrażenia krytycznej oceny tych jego elementów, które są sprzeczne z jego interesem. Jeżeli ocena ta jest wsparta mocnymi argumentami i można wykazać, iż zmiana tych elementów dorobku może być w interesie całej Wspólnoty, to z dużym prawdopodobieństwem można orzec, iż zostanie ona wprowadzona. Kolejne poszerzenia EWG/UE, polegały nie tylko na przejęciu dorobku Wspólnoty przez nowych członków, ale także na jego ewolucji i racjonalizacji. Co więcej, jak wskazałem, dorobek ten pozostawia szeroki margines dla wyboru wewnętrznych rozwiązań ustrojowych.
Można więc stwierdzić, iż wejście Polski do UE wprowadzi szereg ograniczeń dla swobody wyboru przez rząd polski rozwiązań ustrojowych i politycznych, lecz jest to podległość wobec wspólnie przyjętego prawa, wobec uzgodnień osiągniętych między suwerennymi rządami, a nie jednostronne uzależnienie się od interesów jakiegokolwiek pojedynczego mocarstwa.
Kwestią zasadniczą jest, czy elity polityczne III RP zdołają wypracować i wdrożyć rozwiązania ustrojowe zapewniające większą wewnętrzną suwerenność naszego państwa, tj. czy stworzą warunki zapewniające autonomię państwa wobec sfery interesów prywatnych. Do tego potrzebne są zaś ramy instytucjonalne gwarantujące minimum przejrzystości procesów decyzyjnych.
Teza 3: Sprywatyzowanie państwa przez układy nieformalne stanowi większe zagrożenie suwerenności naszego kraju, niż uzależnienie wynikające z członkostwa w strukturach zintegrowanej Europy.
Przykładów zjawisk takich, jak "afera żelatynowa", nabycie kilka lat temu, w dotychczas niewyjaśnionych okolicznościach, po zawyżonej cenie używanych mercedesów terenowych dla wojska, bezpośredni wpływ przedsiębiorców o podejrzanych koneksjach zewnętrznych na obsadę wysokich stanowisk rządowych, brak przejrzystości w życiu publicznym, jest wiele. Tu też, w słabości instytucji publicznych, kryją się największe zagrożenia dla suwerenności Polski.
Lobbing jest zjawiskiem pozytywnym i korzystnym, kiedy polega na dostarczaniu argumentów, informacji oraz koncepcji rozwiązań, lecz gdy jego istotą staje się przekupywanie polityków i urzędników, musi być traktowany jako zwykle przestępstwo. Przekupnych polityków, nawet bez ich wiedzy, łatwo mogą pozyskać państwa ościenne.
Zauważmy, że przez osiem lat postkomunistycznych rządów nie zreformowano polskich sił zbrojnych. Konstytucyjna zasada podwójnego podporządkowania ich rządowi i Prezydentowi, w praktyce wyklucza taką możliwość. Daje to wojsku, jako korporacji, szanse skutecznej obrony interesów partykularnych niemających uzasadnienia w potrzebach obronności kraju i element nieformalnej kontroli nad cywilnymi organami zwierzchnimi przez rozgrywanie jednej instytucji państwowej przeciwko drugiej.
Wejście do NATO zmusi zapewne w końcu III RP do modyfikacji, po części przynajmniej, tego pasożytniczego układu stosunków wewnętrznych. Podobny skutek będzie miało dla innych sfer życia politycznego wdrożenie acquis communautaire. Czynnik zewnętrzny może więc wpłynąć pozytywnie na usprawnienie państwa i uczynienie jego struktur bardziej przejrzystymi. Wgląd Komisji Europejskiej w działanie naszego państwa, przy braku niezbędnej kontroli wewnętrznej, może nieco okiełznać zbytnią nieodpowiedzialność polityków. Lecz jest zasadniczą różnicą, czy Polacy, wykorzystując wsparcie zewnętrzne, sami uporają się ze swoimi problemami, czy też przyjmą rolę ofiar poddających się dyktatowi innych. Polska była zbyt często sprzedawana w przeszłości, by traktować lekko sprawę sprzedajności części elity politycznej.
Czy presja zewnętrzna wystarczy, by doprowadzić do reform uwalniających polski system polityczny od dominacji interesów partykularnych? Zapewne nie, ale przy braku wewnętrznej woli politycznej do przebudowy przede wszystkim instytucji państwa, trzeba zadowolić się choćby i tym, że nacisk taki pojawia się z zewnątrz. Choć zasadna zdaje się obawa, iż presje zewnętrzne nie zawsze będą dobrze służyć polskiej racji stanu. Nie można na dłuższą metę traktować zależności od zewnętrznych układów ponadnarodowych jako substytutu dla politycznej woli reformy stosunków wewnętrznych w państwie polskim.
Stworzenie skutecznego układu wewnętrznego poparcia dla reformy państwa, budowa sprawnych i przejrzystych struktur decyzyjnych umożliwiłaby zapewne uzyskanie lepszych warunków akcesyjnych od tych, które można osiągnąć, zdając się na łaskę losu. Po pierwsze, wszystko, co dzieje się w Polsce, jest pilnie obserwowane i oceniane na świecie. Po drugie, dobrze działający system zbierania i przetwarzania informacji, instytucjonalna zdolność do wypracowania trafnych strategii i sprawne mechanizmy wdrażania ich w życie mają kluczowe znaczenie dla realizacji interesów kraju w otoczeniu zewnętrznym. Właściwą drogą do umocnienia zewnętrznej suwerenności państwa jest zwiększenie wewnętrznej sprawności struktur ustrojowych.
Suwerenność państwa a członkostwo w NATO i UE: wymiar zewnętrzny
Czynnikiem, który na przestrzeni ostatnich dwustu lat przekreślał możliwość trwałego odrodzenia się niepodległej Polski, było położenie na obszarze między Niemcami a Rosją: tematem, w którym państwa te mogły najłatwiej porozumieć się, był rozbiór Polski. Współczesna Polska leży między zintegrowaną Europą i pasem niepodległych państw oddzielających ją od Rosji. O ile suwerenność Białorusi dotychczas wzbudza wątpliwości, o tyle losy Ukrainy zależą w tej chwili przede wszystkim od Ukraińców.
Interes suwerenności zewnętrznej RP był różnie formułowany. Na ogół przyjmuje się, iż składa się nań:
Kontynuacja procesu integracji europejskiej i udział w nim przez umocnienie pozycji RP w NATO i uzyskanie członkostwa w UE.
Utrzymanie geopolitycznego status quo na obszarze b. ZSRR.
Przeciwdziałanie nowym podziałom w Europie, co też zakłada współpracę i pomoc w tworzeniu podstaw gospodarki rynkowej i demokratycznego państwa na Ukrainie i Białorusi i innych krajach sąsiadujących z nami.
Aktywizacja współpracy europejskiej na osi Północ-Południe.
Realizując te cele, Polska zmienia okoliczności geopolityczne, które stanowiły główne zagrożenia dla jej suwerennego bytu.
Można twierdzić, iż warunkiem osiągnięcia wyżej wymienionych celów jest trwała obecność USA w polityce europejskiej. Obecność tę gwarantuje NATO - poza tym nie istnieje płaszczyzna instytucjonalna, która wiązałaby skutecznie interesy polityczno-wojskowe USA z Europą. Dylemat, przed jakim stały państwa NATO w trakcie ostatniej dekady, został lapidarnie ujęty w formule "either NATO moves out of area or out of business" - rozszerzenie NATO lub jego koniec. Rozpad bloku sowieckiego, a potem samego ZSRR, uczynił przestarzałymi tradycyjne misje Sojuszu. W obliczu nowej sytuacji Sojusz Północnoatlantycki mógł albo zmienić charakter swoich misji i przesunąć swój obszar działania w kierunku najważniejszych ośrodków destabilizacji w Europie, albo rozwiązać się. Wybór drugiej opcji, sam w sobie, mógłby stać się przyczyną głębokiej destabilizacji na kontynencie.
Obecność USA w Europie (1) gwarantuje, że współzawodnictwo między państwami narodowymi nie rozbije procesu integracji europejskiej, co najpewniej pociągnęłoby za sobą powrót do systemu równowagi sił; (2) zapewnia tym samym element kontroli nad polityką Niemiec; (3) utrzymuje FR poza Europą tak długo, jak nie zarzuci ona ambicji imperialnych i nie podejmie konstruktywnej współpracy w stabilizacji kontynentu; (4) zwiększa szanse na utrzymanie status quo na wschód od Polski.
Tu też, w moim przekonaniu, tkwi klucz do zrozumienia oporu Rosji wobec poszerzenia Sojuszu. Albowiem, jeżeli przyjąć, iż rezygnacja z rozszerzenia NATO na Wschód prowadziłaby ostatecznie do powrotu systemu równowagi sił, to w tych warunkach Rosja musiałaby stać się jednym z kluczowych jego elementów, a Polska znalazłaby się ponownie w rosyjsko-niemieckich kleszczach. Dlatego Polska musi, popierając integrację europejską, dbać o utrzymanie amerykańskiej obecności polityczno-wojskowej na kontynencie, a zarazem zabiegać o to, by - zacieśniając więzy z UE - zachować zdolność jednoczesnej realizacji swych interesów wobec wschodnich sąsiadów. Albowiem:
Teza 4: W strategicznym interesie RP jest awans gospodarczo-polityczny całego regionu Europy Środkowo-Wschodniej i przesunięcie punktu ciężkości w układzie europejskim na Wschód.
To mogłoby ewentualnie stać się podstawą przyszłej współpracy Polski i Rosji.
Jednocześnie, tak sformułowane interesy stawiają Polskę w poprzek rosyjskim ambicjom imperialnym. Polityka Polski wobec Rosji musi spełniać trzy postulaty. Po pierwsze, musi unikać wszelkiej werbalnej "antyrosyjskosci", a także przyjmowania jakichkolwiek założeń doktrynalnych mających za podstawę pryncypialną rusofobię. Po drugie, musi unikać wszelkich powiązań z FR, które utrudniałyby naszą integrację z Europą, jednostronnie uzależniały nas od tego kraju lub powodowały przenoszenie na nasz teren niekorzystnych wzorów cywilizacyjnych. Wynika stąd też potrzeba blokowania, gdy tylko to możliwe, wysiłków Rosji skierowanych na bezpośrednie podporządkowanie sobie przez nią Białorusi i Ukrainy. Po trzecie, trzeba nawiązywać z Rosją współpracę i wspierać wszystkie jej wysiłki, których wynikiem może być zbliżenie jej do Europy. Polska nie może zajmować wobec Rosji postawy jedynie negatywnej, bo to podważa jej wiarygodność w oczach międzynarodowej społeczności, musi także formułować konstruktywne propozycje, które wychodziłyby naprzeciw uzasadnionym ambicjom i obawom Rosjan. Mając taką kompleksową politykę, Polska może stać się jednym z kluczowych uczestników w wypracowywaniu polityki zjednoczonej Europy i USA wobec obszaru posowieckiego. O tym nie powinno się zapomnieć, dokonując rachunku strat i zysków wynikających z członkostwa w UE i NATO.
Podsumowanie
Wyzwania, które stoją przed Polską są wielorakie. Podstawowym jest problem wyboru cywilizacyjnego i tutaj ocena musi być jednoznaczna: opcja proeuropejska i proatlantycka jest najbardziej sensowna. Niesie to określone skutki dla organizacji państwa - rezygnację z części uprawnień na rzecz układu ponadnarodowego oraz na rzecz regionów i samorządów lokalnych; a także dla otoczenia zewnętrznego Polski. Polska znajdzie się w otoczeniu uznającym jedynie polityczne rozwiązywanie konfliktów, które wyklucza zdobycze terytorialne jako cel polityki państwa. Wąski interes narodowy musi być uzupełniony o perspektywę kontynentalną. Polityka państwa, w ramach jego zakresu autonomii, powinna orientować się na stworzenie warunków instytucjonalnych zapewniających jak najlepsze wykorzystanie zasobów wewnętrznych i zewnętrznych dla osiągnięcia sukcesu mierzonego rozwojem polityczno-gospodarczym i wpływem w instytucjach ponadnarodowych. Ocena tego stanu rzeczy wymaga rozważenia scenariusza alternatywnego. Dla Polski spustoszonej dwiema wojnami, która ostatnie dwa stulecia z krótką przerwą spędziła pod obcym jarzmem, powrót do polityki równowagi sił i roli obszaru "między Niemcami i Rosją" jest opcją nie do przyjęcia.
II. Czy Polska może i czy powinna mieć obecnie samodzielną politykę wschodnią?
W pierwszej części tego opracowania zwróciłem uwagę na znaczenie polityki wschodniej, jako podstawowego elementu dla sformułowania strategii realizującej polską rację stanu. A jednak nie jest to sprawa całkiem oczywista. Słyszy się głosy, iż w obecnej sytuacji Polska nie powinna mieć samodzielnej polityki wobec Europy Wschodniej - jej polityka powinna być polityką NATO i UE. Jest wręcz przeciwnie, celem Polski powinno być doprowadzenie to sytuacji, aby polityka wschodnia NATO i UE była zgodna z interesem Polski.
Zapytajmy Francuza czy Włocha o to, czy ich państwa powinny mieć samodzielną politykę wobec obszaru śródziemnomorskiego, a uzyskamy w odpowiedzi wzruszenie ramion. Każde państwo musi mieć samodzielną politykę wobec obszaru, z którym wiążą się jego ważne interesy. Przynależność do sojuszy ponadnarodowych nie zmienia tego stanu rzeczy. A zatem, Polska musi mieć samodzielną politykę wschodnią, bo w obszarze tym uwikłane są jej życiowe interesy. Przynależność do Sojuszu Północnoatlantyckiego nie może tego oczywistego postulatu zmienić, choć zmienia warunki jego realizacji.
Co więcej, podobnie jak rejon Morza Śródziemnego, obszary na wschód od Polski stanowią rejon o strategicznym znaczeniu dla przyszłości Europy; jego przyszłość zadecyduje nie tylko o przebiegu granic zintegrowanej Europy, ale także o tym, jaki będzie ich charakter. Państwa tego obszaru mogą wybrać drogę współpracy z instytucjami europejskimi i stopniowo integrować się z nimi; ale mogą też wiązać się sojuszami skierowanymi przeciwko Europie, lub w ogóle okazać się niezdolnymi do stworzenia cywilizowanej formy ładu społecznego? Niezależnie jednak od rozwoju wypadków - zakładając, że operacja wejścia Polski do Unii Europejskiej zakończy się powodzeniem - przez najbliższe dziesięciolecia Polska pozostanie, podobnie jak europejskie państwa Morza Śródziemnego, państwem kresowym, tj. państwem, u którego granic kończy się zjednoczona Europa.
W tej części opracowania zajmę się trzema sprawami: po pierwsze, wrócę do zagadnienia treści pojęcia "suwerenność" w odniesieniu do polityki zagranicznej; po drugie, rozważę wpływ członkostwa w NATO na wschodnią politykę Polski; po trzecie, podejmę problem szczególnej natury interesów Polski na Wschodzie i sposobu ich realizacji.
1. Suwerenność państwa a samodzielna polityka zagraniczna
Wróćmy do kwestii poruszonej w pierwszej części tego opracowania, do pojęcia suwerenności. Stwierdziliśmy na początku, że suwerenność państwa to zdolność do samodzielnego określenia i osiągania własnych interesów. Zarazem, każde państwo podlega ograniczeniom pod względem dostępnych środków materialnych oraz konieczności kalkulacji wewnętrznych i zewnętrznych skutków swych działań. Suwerenność oznacza więc zdolność dokonania wyboru ze względu na interes własny, ale nie całkowitą swobodę wyboru, bo taka sytuacja rzadko, o ile w ogóle, występuje.
Suwerenność może być ujmowana w kategoriach definicyjnych, wtedy dany kraj posiada suwerenność lub jej nie posiada; lub w kategoriach typu idealnego, a wtedy staje się cechą stopniowalną. Na przykład, tradycyjnie rozumiane pojęcie "strefy wpływu" zakłada częściowe ograniczenie suwerenności: dane państwo podlega kontroli innego państwa w zakresie polityki zagranicznej i obronnej, posiadając swobodę w polityce wewnętrznej i gospodarczej. Był to między innymi przypadek Finlandii przed 1989 rokiem.
Kwestią istotną dla poruszanego tu tematu jest, czy samo wejście do jakiegokolwiek sojuszu obronnego, a tym bardziej do Unii Europejskiej, nie prowadzi do ograniczenia suwerenności, bo część decyzji dotyczących bezpieczeństwa kraju i polityki zagranicznej jest tu delegowanych na szczebel ponadnarodowy. Bez wątpienia, taka sytuacja wystąpiła w przypadku Paktu Warszawskiego, kiedy to zależność państw satelickich od ZSRR nie pozwalała sensownie mówić o suwerenności ani w polityce zewnętrznej, ani wewnętrznej.
Przypadek NATO jest odmienny. Po pierwsze, członkostwo w Sojuszu, a także sposób uczestniczenia w nim są przedmiotem suwerennej decyzji rządów. Nikt nikogo nie zmuszał do wstąpienia do NATO. Francja uczestniczy w strukturach politycznych, ale nie w wojskowych Sojuszu. Po drugie, przewaga Stanów Zjednoczonych w NATO wynika z ich potęgi wojskowej; przede wszystkim zaś wydatki ponoszone przez USA na obronę znacznie przewyższają to, co wykładają na ten cel państwa europejskie Sojuszu. Zdolność USA do podjęcia samodzielnych działań militarnych jest znacznie większa niż możliwości, jakimi dysponuje europejska cześć Sojuszu. Mimo to, Waszyngton nie jest politycznie zdolny do działania wbrew stanowisku europejskich sojuszników. W ważniejszych sprawach musi się z nimi konsultować i brać pod uwagę ich opinie i interesy; od ich zgody zależy w poważnej mierze zdolność USA do osiągania swych celów w polityce międzynarodowej. Stwierdźmy więc, że:
Teza 5: Stopień ograniczenia suwerenności państw uczestniczących w instytucjach ponadnarodowych zależy, po pierwsze, od ich sprawności i skuteczności wewnętrznych rozwiązań ustrojowych; a po drugie, od siły i zakresu dominacji jednego z uczestników instytucji nad pozostałymi.
W warunkach, kiedy podstawą sojuszu jest (1) dobrowolne uczestnictwo państw, (2) a mocarstwo dominujące nie jest w stanie przeprowadzić swego stanowiska wbrew koalicji innych państw, mamy do czynienia z sytuacją pod jednym względem podobną do tej, jaka występuje w systemie równowagi sił: poszczególni uczestnicy kalkulują skutki swych działań z punktu widzenia interesów innych aktorów sceny międzynarodowej i postępują zgodnie z własną skalą użyteczności. Zagrożenie dla takiego układu pojawia się wówczas, kiedy dla państw uczestniczących oczekiwane korzyści wynikające z wyjścia przewyższają korzyści płynące ze współpracy. Potencjalnie możliwa jest też sytuacja, kiedy jedno z państw kontroluje koszty wyjścia innych, a zatem to ono decyduje jednostronnie o trwałości układu. Tak było w przypadku Paktu Warszawskiego, ale nie NATO.
2. Suwerenne państwo w instytucjach ponadnarodowych
Teza 6: Instytucje ponadnarodowe zmieniają warunki realizacji interesów państw członkowskich, zmuszają je do brania pod uwagę przy decydowaniu o kierunkach polityki interesów instytucji jako całości, oraz interesów poszczególnych partnerów, lecz nie zwalniają ich z obowiązku formułowania własnych interesów i tworzenia polityki, której celem jest realizacja tych interesów.
Zastanówmy się nad możliwą polityką bezpieczeństwa Polski, gdyby stanęła ona na początku lat 90. w obliczu braku uzyskania członkostwa w NATO. Musiałaby, wykorzystując rozpad ZSRR i słabość Rosji, pospiesznie budować regionalny system porozumień na wypadek agresji rosyjskiej. Działania takie musiałyby być traktowane przez Rosję jako wrogie i zagrażające jej bezpieczeństwu. W obliczu tej sytuacji Moskwa musiałaby podjąć kroki zapobiegawcze, dążąc do odzyskania lub umocnienia swych pozycji tam, gdzie to byłoby jeszcze możliwe. Prowadziłoby to do głębokiej destabilizacji całej Europy Środkowo-Wschodniej i Wschodniej. A zatem, otwarcie przed państwami środkowoeuropejskimi perspektywy członkostwa w Sojuszu przesądziło o stabilizacji regionu w dziedzinie bezpieczeństwa, tworząc warunki niezbędne do dokonania względnie gładkiego przejścia ustrojowego.
Dzięki perspektywie włączenia się w struktury Zachodu oraz stosunkowo dobrym stosunkom między Zachodem i Rosją w okresie przełomu lat 80. i 90. wytworzył się w Europie zupełnie nowy i nadzwyczaj dla Polski korzystny układ geopolityczny. Układ ten, gdyby udało się go utrwalić, daje Polsce najlepsze gwarancje na utrzymanie tego, co w ciągu ostatnich paru wieków okazało się takie trudne - narodowej niepodległości. Wejście do NATO stwarza dodatkowe zabezpieczenia, lecz nie może zastąpić czynnika geopolitycznego. Nie wiadomo bowiem, co stanie się z NATO za kilka lub kilkanaście lat, oraz ile warte będą zaciągnięte w jego ramach zobowiązania sojusznicze. Nowy układ geopolityczny zakłada zaś pojawienie się interesów związanych z suwerennym bytem państw, a zatem tych najbardziej trwałych. Sojusze należą do sfery polityki; geopolityka to struktura, w której ramach kształtuje się treść polityki.
Przynależność do instytucji ponadnarodowych wpływa na rodzaj czynników branych pod uwagę przy kalkulacji skutków decyzji, tworzy nowy układ odniesienia, lecz nie zwalnia państwa od obowiązku tworzenia własnej polityki wobec obszarów, w których uwikłane są jego strategiczne interesy. Jeżeli jakieś państwo nie jest w stanie sformułować samodzielnej polityki wobec takiego obszaru, to albo nie jest suwerenne, albo jego klasa polityczna uległa umysłowej demencji.
Z powyższego wynika, że wchodząc do ponadnarodowej instytucji, państwo - kierując się dobrze skalkulowanym interesem własnym - zmienia układ zewnętrzny swego funkcjonowania. Albowiem akt ten wyraża zgodę na podporządkowanie się - w zamian za określone korzyści stąd płynące - formalnym regułom gry będącym podstawą współdziałania między państwami oraz, w przypadku ich złamania, na podporządkowanie się ustalonym sankcjom. Przynależność do instytucji ponadnarodowych wpływa więc na formy realizacji interesów narodowych, lecz nie zmienia w sposób zasadniczy natury tych interesów, a przede wszystkim nie zwalnia rządu z obowiązku artykułowania interesów narodowych w kwestiach strategii.
3. Interesy Państwa Kresowego
W dającej się przewidzieć perspektywie Polska pozostanie, z punktu widzenia NATO i UE, państwem kresowym, tj. państwem graniczącym z ważnym obszarem dla strategicznych interesów Europy. Pod tym względem jej położenie jest dość podobne do położenia państw Morza Śródziemnego, choć związki kulturalne Polski z narodami zamieszkującymi kraje na wschód od jej granic są bardzo bliskie, co różni nasze wschodnie kresy Europy od kresów południowych naszego kontynentu.
Teza 7: Państwa położone na styku układu ponadnarodowego ze światem zewnętrznym odgrywają zasadniczą rolę w kształtowaniu jego polityki wobec tego fragmentu otoczenia. Rezygnacja z tworzenia przez Polskę własnej wschodniej polityki oznaczałaby zaniechanie spełnienia przez nasz kraj ważnej funkcji na rzecz tego układu.
Uczestnicząc w NATO, Polska musi myśleć samodzielnie o swym bezpieczeństwie zewnętrznym i interesach z tym związanych, o związku między tymi interesami a interesami Sojuszu oraz o interesach poszczególnych państw, które ten Sojusz tworzą. Dopiero kiedy wszystko to weźmie się pod uwagę, możliwe staje się sformułowanie strategii, która pozwoli w sposób przekonujący powiązać te wszystkie układy interesów w jeden program działania. Od tego momentu sukces zależy tylko od umiejętności dyplomatów. Tylko tak można doprowadzić do sytuacji, kiedy polityka Polski stanie się polityką NATO i UE.
4. Polskie interesy na Wschodzie
Polska graniczy na wschodzie z obszarami, które kiedyś należały do Wielkiego Księstwa Litewskiego, a później do Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Na co dzień nie zdajemy sobie sprawy z wagi tego faktu. Warto jednak zwrócić uwagę, że Pan Tadeusz, epos o życiu szlachty Wielkiego Księstwa Litewskiego, w regionie stanowiącym cześć obecnej Białorusi, traktowany jest przez Polaków jako jeden z najbardziej polskich utworów literackich. Świadczy to dobitnie o złożonym charakterze polskiej tożsamości kulturalnej, jako łącznika między Wschodem i Zachodem współczesnej Europy.
Teza 8: Utrzymanie bliskich kontaktów kulturalnych i polityczno-gospodarczych z Białorusią i Ukrainą jest warunkiem utrzymania tej równowagi wpływów, która wykształciła oblicze polskiej kultury.
Mimo iż nie należy oczekiwać szybkiej konsolidacji ustrojowej na Białorusi i Ukrainie i trochę czasu upłynie zanim kraje te wejdą na drogę wzrostu gospodarczego, to możliwości takiej nie można wykluczyć. Powtórzmy więc, że w strategicznym interesie Polski jest awans cywilizacyjny całego położonego na wschód od jej granic obszaru, nie tylko między Polską a Rosją, lecz również Rosji.
Tylko w ten sposób uda się uniknąć nowego podziału Europy wzdłuż rzeki Bug i dalej. Ten ostatni rozwój wydarzeń będzie korzystny jedynie wówczas, kiedy obszar ten wykaże trwałą niezdolność do wyjścia z obecnego stanu chaosu, który pogłębia jeszcze polityka rosyjska.
Polska powinna więc prowadzić wobec swoich wschodnich sąsiadów politykę, która ująć można w postaci maximinu: maksymalizacji prawdopodobieństwa utrwalenia się na tym obszarze stabilnej demokracji i sprawnej gospodarki, przy jednoczesnym tworzeniu warunków pozwalających minimalizować zagrożenia wynikające z jego niestabilności. Na poziomie bardziej konkretnym oznacza to prowadzenie odmiennych polityk wobec Ukrainy, Białorusi i Rosji. Ta kwestia wykracza jednak poza ramy tych rozważań, choć warto zauważyć, iż spośród trzech wymienionych sąsiadów, Rosja jest mocarstwem kontynentalnym, gdy Ukraina i Białoruś są ważnymi aktorami w regionie - ich interesy są więc zasadniczo odmienne od rosyjskich. Skoro warunkiem stabilizacji na kontynencie jest rozwój intensywnej współpracy polityczno-gospodarczej na obszarze środkowoeuropejskim, to zachowanie przez Ukrainę i Białoruś niepodległości przesądzi o kierunku, w jakim potoczy się historia.
Zdolność Polski do stworzenia i prowadzenia rozsądnej polityki wschodniej, jak też do osiągania celów wobec Zachodu zależy od tego, czy będziemy w stanie umocnić instytucje państwa. Przy obecnej kondycji systemu prawnego i wymiaru sprawiedliwości, administracji państwa oraz niewydolności rządu i parlamentu, otwarcie polityczne na Wschód może oznaczać tylko import polityczno-gospodarczych patologii.
5. Czy Polskę stać na suwerenną politykę?
Polska znalazła się obecnie w sytuacji, którą określić można za pomocą trzech atrybutów:
1.
Jej ustrój wewnętrzny znajduje się w stanie przejścia ustrojowego - niedokończonej konsolidacji, co zakłada słabość instytucji władzy i pociąga za sobą zagrożenie brakiem wewnętrznej stabilności politycznej;
2.
Polska jest wciąż częścią niestabilnej części Europy, a graniczy od wschodu z obszarem o b. wysokim poziomie niestabilności, a zatem problem szeroko rozumianego bezpieczeństwa jawi się jako jeden z naczelnych priorytetów;
3.
Gospodarka polska jest zacofana w porównaniu z gospodarką krajów zachodnioeuropejskich, dlatego przyspieszony rozwój gospodarczy staje się drugim, podstawowym priorytetem.
Ta sytuacja określa najogólniej charakter strategii, jaką polska klasa polityczna powinna wypracować i wdrożyć w życie. Podstawą tej strategii jest stworzenie mocnych podstaw instytucjonalnych dla państwa i gospodarki.
Czy istnieje w klasie politycznej świadomość takiej potrzeby? W moim przekonaniu, nie. Nie tylko nie podjęto dotąd wysiłku na rzecz wzmocnienia instytucji polityczno-gospodarczych, lecz wręcz przeciwnie - instytucje te ulegają stałej erozji. Polityka wobec wschodnich sąsiadów Polski jest niezdecydowana i niekonsekwentna. Wzrost gospodarczy jest faktem, lecz nie jest on wsparty przez długofalowy wysiłek na rzecz rozbudowy infrastruktury materialnej, przede wszystkim komunikacyjnej; ani na rzecz rozwoju kapitału ludzkiego Polski, przede wszystkim przez rozwój oświaty i nauki. Krótko mówiąc, kolejne rządy III RP nie były w stanie stworzyć i realizować spójnej wizji strategicznego rozwoju kraju.
Przyjąłem tu założenie, że polityka wewnętrzna, w tym dbałość o stan podstawowych instytucji ustrojowych, polityka zagraniczna i polityka gospodarcza stanowią jedną całość, która w sumie składa się na strategię państwa. Zatem, szczególnie ze względu na cechy opisanej wyżej sytuacji współczesnej Polski, nie można dyskutować o polityce w jednej dziedzinie, pomijając inne.
Jak stwierdziliśmy wcześniej, warunkiem racjonalnego wykorzystania przez państwo swej suwerenności jest zdolność do wypracowania i realizacji własnej strategii skierowanej na zwiększenie jego potencjału polityczno-gospodarczego i kulturalnego. Co jest niezbędne, aby stan ten osiągnąć? Po pierwsze, klasa rządząca musi mieć realistyczną koncepcję strategicznych celów. Po drugie, musi posiadać wiedzę o tym, jak je osiągnąć. Po trzecie, musi ona dysponować zasobami materialnymi i organizacyjnymi, które są niezbędne do ich realizacji oraz mieć wolę ich użycia.
Zgodnie z warunkiem pierwszym, podstawą suwerenności jest nie tylko brak zewnętrznego dyktatu, lecz także minimum analitycznej zdolności do określenia strategicznej "misji" państwa, która by je uprawomocniała w oczach obywateli, a zarazem mobilizowała i ukierunkowywała zinstytucjonalizowaną energię społeczną. Pytanie o misję dotyczy tożsamości działającego podmiotu. Państwo bez strategicznej wizji jest jak okręt bez steru - dryfuje. Co więcej, nie posiadając jasno określonych preferencji, łatwo poddaje się wpływom zewnętrznym, a więc - mimo formalnej suwerenności - de facto jest podporządkowane innym aktorom międzynarodowym.
Warunek drugi odnosi się do zdolności intelektualnych będących w dyspozycji aparatu państwa. Anglosaski termin "analiza polityki" (policy analysis) dotyczy wypełniania funkcji, które polegają na koncepcyjnym wiązaniu celów i środków. Warto przy tym zauważyć, że środki określają cel w tym samym stopniu, w jakim definicja celu wpływa na wybór środków. Analiza polityki operuje tym schematem przyczynowo-skutkowym, jakim operuje twierdzenie naukowe:, "jeżeli wykona się czynności x, y, z, to osiągniemy stan a". Umożliwia więc ona wypracowanie koncepcji osiągnięcia założonych celów: analiza polityki wiąże sferę celów ze sferą działań, tj. polega na operacjonalizacji celów.
Warunek trzeci dotyczy nie tylko posiadania przez państwo środków intelektualnych, materialnych i organizacyjnych niezbędnych do osiągnięcia celów, lecz także determinacji w ich użyciu. Jeżeli pierwsze dwa warunki spełniane są w sferze symboli, to trzeci wiąże się ze sferą, w której symbole się realizują: z wolą polityczną. Spełnienie dwu pierwszych warunków nie wystarczy, by państwo realizowało suwerenną politykę, konieczne jest przekształcenie programu w działanie, a do tego niezbędna jest właśnie wola polityczna, przywództwo.
Ograniczona zdolność do realizacji samodzielnej polityki może mieć wewnętrzną przyczynę w braku precyzyjnie określonej misji strategicznej, nieumiejętności powiązania celów strategicznych z metodami ich realizacji, lub wreszcie w nieadekwatności bazy organizacyjno-materialnej do urzeczywistnienia wybranej strategii. Słabości w sferze symbolicznej - tj. brak jasno określonych celów i sposobów ich realizacji - powodują, że wybór kierunków działania dokonuje się w sferze realnej. Państwo traci wtedy kontrolę nad swymi działaniami na rzecz prywatnych układów interesów, względnie na rzecz interesów zewnętrznych. Z kolei, najbardziej prawidłowo określone interesy strategiczne wraz z programem ich osiągnięcia do niczego nie doprowadzą, gdy brak jest woli działania, tj. determinacji i odwagi niezbędnych do osiągania ambitnych celów.
By zakończyć ten fragment teoretyczno-metodologiczny, zauważmy, że spełnienie tych trzech warunków jest w tym samym stopniu funkcją rozwiązań ustrojowych, co kultury politycznej. Rozwiązania ustrojowe decydują o potencjale rozwojowym kraju, kultura polityczna warunkuje stopień wykorzystania tego potencjału.
Wynika stąd, że sformułowanie i realizacja samodzielnej polityki wymaga jasnego określenia i zhierarchizowania głównych celów państwa, przyporządkowania im odpowiednich narzędzi administracyjnych i systemów koordynacji oraz gotowości do ponoszenia kosztów finansowych.
Czy Polska posiada, w tym rozumieniu, samodzielną politykę zagraniczną? Odpowiedź na to pytanie nie jest łatwa. Już w pierwszych latach ostatniej dekady, kolejne rządy RP ustaliły priorytety w polityce zagranicznej, które w dalszym ciągu są uznane za podstawowe: osiągnięcie członkostwa w NATO i UE, przyjazne stosunki ze wszystkimi krajami sąsiadującymi, w tym partnerstwo strategiczne z Ukrainą i szczególnie bliska współpraca z Litwą i krajami Grupy Wyszehradzkiej, a na zachodzie z Niemcami i Francją w ramach tzw. Trójkąta Weimarskiego. Najważniejsze z tych celów to wszakże integracja z Europą Zachodnią i ścisła współpraca z Ukrainą, i wspieranie wszelkich tendencji niepodległościowych na Białorusi: powrót Ukrainy w orbitę imperialnych wpływów Rosji, podobnie jak połączenie się Białorusi z Rosją pogorszyłyby w sposób zasadniczy położenie polityczne naszego kraju w Europie i uaktualniły wszystkie zagrożenia, przed jakimi stała Polska przez ostatnich paręset lat.
Przyjrzyjmy się teraz w sposób pobieżny, jak te cele "strategiczne" były realizowane. Wejście do NATO jest niewątpliwym sukcesem dyplomatycznym, lecz warto pamiętać o tym, że co najmniej w równej mierze zawdzięczamy je korzystnej sytuacji zewnętrznej, co wysiłkom własnym. Wewnętrznie Polska zrobiła niewiele, by spełnić stawiane przed nią przez NATO warunki. Przede wszystkim, kontrola cywilna nad wojskiem pozostawia wciąż wiele do życzenia. Kolejne konstytucje, dając bliżej nieokreślone uprawnienia wobec sił zbrojnych urzędowi Prezydenta RP, doprowadziły do sytuacji ich podwójnego podporządkowania: rządowi i prezydentowi. Ponieważ zaś owe uprawnienia prezydenta wobec sfery obronności są jedynymi, jakie rzeczywiście posiada, to stał się on naturalnym rzecznikiem interesów wojska, niezależnie od ich zasadności z punktu widzenia interesów kraju. Wynikiem tego rozwiązania ustrojowego jest opieszałość reform polskiego systemu obronnego w ostatnim dziesięcioleciu.
Intensywność wysiłków na rzecz przystosowań wewnętrznych w celu przyspieszenia wejścia do UE też nie napawa optymizmem. Mechanizm koordynacji wysiłku integracyjnego, choć na początku względnie dobrze pomyślany, szwankuje. Decyzje personalne były od początku błędne. Brak dalekosiężnej wizji rozwojowej powoduje bierną adaptację struktur prawno-administracyjnych i polityki rządu do wymogów Unii.
Polityka wschodnia, przynajmniej w sferze oświadczeń werbalnych, jest mniej więcej trafna. Ale za oświadczeniami werbalnymi często nic się nie kryje, a czasem realne działania zdecydowanie przeczą słowom. Na przykład, wszystko wskazuje na to, że w sierpniu 1993 roku Lech Wałęsa uzyskał (krótkotrwałą) zgodę Borysa Jelcyna na wejście Polski do NATO kosztem interesów Ukrainy. Informacje na ten temat pochodzą z nieformalnych przecieków z otoczenia b. prezydenta oraz równie nieformalnych wiadomości z wiarygodnych źródeł zagranicznych o przekazaniu przez Rosję nagrań z tych rozmów rządowi Ukrainy i USA. Nikt nigdy nie uczynił Wałęsie zarzutu z tego niewątpliwego błędu politycznego, nigdy też Komisja Spraw Zagranicznych Sejmu nie zainteresowała się bliżej tą kwestią. Nigdy też nie zajęła się nią prasa. Jeżeli wiadomości te są prawdziwe, to wniosek płynie stąd jeden: w polskich kręgach politycznych występuje słabe zrozumienie interesów strategicznych naszego państwa i hierarchii ważności tych interesów, nie wspominając o braku poszanowania dla zobowiązań traktatowych.
Spójrzmy teraz na instrumentarium, tj. zdolność państwa polskiego do realizacji polityki zagranicznej. Jakość tego instrumentarium ocenić można pod względem zdolności do koordynacji działań administracji i narzucenia jej działań zgodnych z przyjętymi przez rząd kierunkami polityki państwa. Pobieżna analiza tej kwestii również nasuwa krytyczną ocenę wydolności administracji państwowej III RP. Rozpatrzmy trzy przykłady.
1.
Stosunki polsko-ukraińskie utrudniane są regularnie przez wystąpienia nacjonalistów polskich w Przemyślu i ukraińskich we Lwowie: oba ośrodki funkcjonują na zasadzie naczyń połączonych. Zdumiewające jest, że kolejne rządy polskie nie były w stanie uspokoić niewielkiej grupki "nacjonalistów" z Przemyśla, którzy prawdopodobnie sterowani są przez nieprzyjazne nam ośrodki zewnętrzne. Do tego samego gatunku należy przykład krzyży na Żwirowisku w Oświęcimiu oraz innych prowokacji mających tam od czasu do czasu miejsce, które w fatalny sposób odbiły się na stosunkach polsko-żydowskich.
2.
W 1990 roku prasa podniosła temat nieruchomości, które na mocy porozumienia polsko-radzieckiego przekazane zostały na własność ZSRR. W zamian za to Rosjanie zobowiązali się przekazać Polsce podobne nieruchomości w Moskwie, lecz nigdy się z tego zobowiązania nie wywiązali. Prasa zwracała wtedy uwagę, iż w budynkach tych instalują się podejrzane spółki rosyjskie. Minęło dziesięć lat i temat pojawił się ponownie w "Rzeczpospolitej" w artykule pióra Rafała Kasprówa. Okazuje się, że nieruchomości te, których wartość ocenia się na trzysta milionów USD, w dalszym ciągu znajdują się w rękach rosyjskich, firmy zaś, które z nich korzystają, nie płacą podatków państwu polskiemu. Na pytanie, co MSZ zamierza w tej prawie uczynić, dziennikarz otrzymał odpowiedź, iż podjęte zostaną negocjacje w tej sprawie z rosyjskim MSZ. Otóż, negocjacje podejmuje się wtedy, kiedy jedna strona jest gotowa, przynajmniej częściowo uznać rację strony drugiej. Sytuacja powyżej opisana, jeżeli doniesienia prasowe są prawdziwe, nie wymaga negocjacji międzyrządowych - powinna być rozwiązana zgodnie z polskim ustawodawstwem. A zatem to nie MSZ powinno się tą kwestią zająć. Podjęcie kroków prawno-administracyjnych zmusiłoby Rosjan do wystąpienia z propozycją negocjacji, stawiając ich w roli petentów i zmuszając do podjęcia sprawy w płaszczyźnie zobowiązań prawnych, a nie politycznych.
W niedługim czasie po pojawieniu się sprawy nieruchomości, rząd polski postanowił wydalić pod zarzutem szpiegostwa grupę dyplomatów rosyjskich. Zarzut był prawdopodobnie uzasadniony. Sposób wykonania wskazuje, iż rządowi zależało na uzyskaniu maksymalnego rozgłosu, a tym samym na upokorzeniu strony rosyjskiej. Wydaje się, że z punktu widzenia interesów Polski i dobrych stosunków między Polską i Rosją byłoby właściwsze, gdyby rząd Polski w sposób konsekwentny i zdecydowany zajął się sprawą odebrania własności, która w sposób prawnie nieuzasadniony znalazła się w rękach rosyjskich, a sprawę wydalenia dyplomatów załatwił z większą dyskrecją. Zestawienie tych dwóch przypadków sugeruje, iż tam, gdzie wchodzą w grę rzeczywiście ważne interesy, Polacy mają tendencję do wycofywania się. W sprawach o znaczeniu symbolicznym zaś pozwalają sobie na spektakularne gesty, które w istocie żadnej ważnej sprawy nie załatwiają.
3.
Na koniec, wspomnieć można o decyzji umieszczenia strażnicy Straży Granicznej w Pińsku. Niezależnie od racji stron, a wydaje się, iż merytoryczne argumenty Straży były bardziej wiarygodne, niż te, które wysuwali mieszkańcy tego miasteczka, z politycznego punktu widzenia była to decyzja zła i należało się z niej natychmiast wycofać. Tymczasem rząd polski trwał przy decyzji lokalizacyjnej przez wiele miesięcy, pozwalając na to, by nacjonaliści litewscy posługiwali się nią jako argumentem w kampanii propagandowej przeciwko naszemu krajowi.
Powyższe przypadki wskazują, moim zdaniem, zarówno na słabość koncepcyjną jak i realizacyjną polskiej polityki. Dopóki w układzie międzynarodowym trwają okoliczności korzystne dla naszego kraju, dopóty opisane wyżej słabości nie rodzą dramatycznych konsekwencji. Gorzej będzie, gdy sytuacja ta ulegnie zmianie. Mądrzej jest polegać na własnych siłach, niż wciąż liczyć na łut szczęścia.
6. Wnioski końcowe
Otoczenie międzynarodowe Polski jest inne od tego, z którym wiążą się nasze doświadczenia historyczne. W wyniku procesów integracyjnych w Europie i współpracy transatlantyckiej, z jednej strony, oraz rozpadu ZSRR - z drugiej, zmieniło się międzynarodowe położenie Polski. Procesy rozwoju gospodarczego we współczesnym świecie doprowadziły do daleko idącej autonomizacji sfery gospodarczej w stosunku do polityki prowadzonej na szczeblu państw narodowych. Coraz więcej spraw pojawiających się na poziomie państw wymaga, dla swego rozwiązania, współpracy między rządami całego kontynentu, a nawet świata. Stąd, ponad poziomem państw narodowych, tworzą się struktury ponadnarodowe, które w sposób istotny zmieniają warunki ich funkcjonowania.
W nowej sytuacji tradycyjne formy myślenia i tradycyjne pojęcia nie zawsze się sprawdzają. Nieufność wobec Niemiec i Rosji jest historycznie uzasadniona. Nie ma też powodów, by zastąpić ją bezkrytyczną miłością. Ale Polska musi obecnie prowadzić politykę otwartą i konstruktywną, a to wymaga innych doktryn i innych, niż tradycyjne, kategorii myślowych.
Otoczenie międzynarodowe, zmieniając swój charakter, zmienia również reguły rządzące grą między narodami. W mniejszym stopniu liczy się siła militarna, tania prymitywna siła robocza i scentralizowany - zdolny do mobilizowania wysiłku narodowego na osiągnięciu jednego celu - rząd. Coraz bardziej liczy się sprawność struktur organizacyjnych zdolnych do jednoczesnego realizowania wielu celów, wysoko kwalifikowana siła robocza niezbędna do ich uruchomienia i kierowania nimi, wysoki poziom zaplecza analitycznego we wszystkich sferach działania systemu instytucji publicznych, konieczny dla optymalnego wykorzystania możliwości, jakie otwierają się przed krajem. Zmieniają się zatem całkowicie warunki realizacji zasady narodowej suwerenności.
Być może, teoretycznie, polska klasa polityczna rozumie te problemy. Nie widać jednak przełożenia tej wiedzy na praktyczne działanie, a to oznacza, iż możliwości, jakie stoją dziś przed Polską, nie są właściwie wykorzystywane. Polska, przy kilkuprocentowym rocznym przyroście dochodu narodowego, zdaje się przegrywać swoją przyszłość.
1 Harold Berman, 1983.
2 Friedrich, 1952, s. 215-216; Huntington, 1968, s. 95; Pipes, 1974, s. 128-129; Schumpeter, 1954.
3 Waltz, Kissinger, etc.

HOMEStrona główna - CER Home Page NEXTNastępna strona - Next page


INTERNET CONSULTANT