Mapa (klikalna)

Konferencja Międzyrządowa 2003/2004 - wyzwania dla Polski

prof. Jan Barcz
Kierownik Katedry Prawa Europejskiego, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa

Po zakończeniu prac Konwentu Europejskiego przygotowującego Traktat Konstytucyjny poprosiliśmy wybitnego znawcę tych zagadnień, prof. Jana Barcza o skomentowanie m.in. rezultatów prac Konwentu, proponowanej rewizji Traktatu Nicejskiego, roli i zadań Polski podczas obrad zbliżającej się Konferencji Międzyrządowej itp. Poniżej zamieszczamy obszerne fragmenty tych wypowiedzi - redakcja.

Konwent w historii integracji europejskiej

Zazwyczaj mamy do czynienia z sytuacją, kiedy rozgrywającym się wydarzeniom usiłuje się nadawać jakieś szczególne znaczenie. Nic nie ujmując Konwentowi, widać wyraźnie, że Konwent będzie ważnym, ale jednak etapem w rozwoju integracji europejskiej. Przedmiot prac Konwentu nie wziął się znikąd - jest on rezultatem tzw. kompromisu nicejskiego, czyli uzgodnienia bardzo istotnego dla Polski, a decydującego o tym, by podczas ostatniej Konferencji Międzyrządowej, tj. w roku 2000, ograniczyć się tylko do spraw niezbędnych dla przygotowania Unii Europejskiej do przyjęcia nowych państw członkowskich, a sprawy głębszej reformy Unii odłożyć na późniejszy okres. Dla nas to była niezwykle istotna decyzja, ponieważ Traktat z Nicei, który jest efektem prac Konferencji Międzyrządowej 2000 r., otwierał drogę do szybkiej finalizacji rozszerzenia Unii.

Inny wariant, tzn. zajęcie się już wówczas szerszymi reformami Unii, mógłby doprowadzić do przedłużenia Konferencji Międzyrządowej 2000 i przesunięcia procesu rozszerzenia w czasie. Inaczej mówiąc, kompromis nicejski był wyrazem woli politycznej do szybkiej finalizacji procesu rozszerzenia. Z drugiej strony wskazywał na to, iż wkrótce trzeba się będzie zająć innym sprawami - pamiętajmy bowiem o tym, że wraz z Traktatem Nicejskim przyjęto słynną Deklarację 23, która zapowiadała zwołanie kolejnej Konferencji Międzyrządowej, a przedtem Konwentu; sięgnięto tu do pozytywnych doświadczeń przy opracowaniu Karty Praw Podstawowych (patrz Deklaracja z Laaken) - szefowie państw i rządów UE podjęli decyzje o zwołaniu Konwentu, którego zadaniem było przygotowanie prac Konferencji Międzyrządowej 2003/2004. Reasumując - prace Konwentu są bardzo istotnym, ale tylko jednym z etapów rozwoju procesu integracji europejskiej.

Rezultaty prac Konwentu

Oceniając wyniki, trzeba sięgnąć do mandatu, jaki był sformułowany wraz z przyjęciem Traktatu Nicejskiego. Zakres zainteresowań przyszłej Konferencji Międzyrządowej był ujęty w czterech punktach. Punkt pierwszy mówił o tym, że trzeba uprościć całą strukturę traktatową UE, która obecnie rzeczywiście jest bardzo skomplikowana - jest Traktat o UE, są dwa traktaty ustanawiające Wspólnoty, są traktaty rewizyjne, są traktaty o przystąpieniu do Unii itd. Nawet dla kogoś, kto się tymi sprawami zawodowo interesuje, nie są to kwestie łatwe i oczywiste. Następnie mówiono o tym, że trzeba wyjaśnić w miarę możliwości kompetencje między państwami członkowskimi a Wspólnotami i Unią Europejską. Dalej mówiono - i słusznie - że trzeba umocnić aksjologię Unii ze wskazaniem na wyjaśnienie statusu Karty Praw Podstawowych, i w końcu wskazywano na to, że warto wyjaśnić i umocnić rolę parlamentów narodowych w procesie integracji europejskiej. Chodziło tu głównie wzmocnienie legitymacji demokratycznej Unii. To po pierwsze.

Po przyjęciu Traktatu z Nicei krytyka wśród państw członkowskich dotycząca tego dokumentu polegała głównie na tym, że obecnym państwom członkowskim nie udało się podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 rozstrzygnąć wszystkich spraw, które uważały za konieczne dla przygotowania Unii do funkcjonowania w warunkach 27 czy więcej państw. W związku z czym można było zakładać, że prace Konwentu od początku będą obciążone próbą naprawienia kompromisu z Nicei. To, czego ja się obawiałem, tj. rozsznurowania pakietu z Nicei, nastąpiło pod koniec prac Konwentu; spowodowało różnego rodzaju turbulencje polegające na tym, że trudny pakiet polityczny, bardzo niedawno zasznurowany, został na nowo otwarty, a należą do niego takie konfliktowe sprawy jak skład Komisji czy jak bardzo trudny problem dotyczący obszarów w Traktacie, które mają być przeniesione z reżimu podejmowania decyzji jednogłośnie do procedury podejmowania decyzji kwalifikowaną większością.

Z tych to względów trudno o jednoznaczną ocenę prac Konwentu. W ramach prac Konwentu wypracowano konsens polityczny w bardzo istotnych strukturalnie sprawach. Np. uzgodniono powołanie jednolitej organizacji - Unii Europejskiej, bez czego nie istniałaby możliwość uproszczenia traktatów - ustanowienia jednego Traktatu Konstytucyjnego. Jednakże i tutaj wyniki prac Konwentu są kulejące. Jak ktoś dokładnie przeczyta uzgodnione teksty, to się okazuje, że Euroatomu nie włącza się jednak do tej struktury. Nowa Unia obejmie obecną Wspólnotę Europejską, ale skomplikowane powiązania instytucjonalne mają pozostać na linii z Europejską Wspólnotą Energii Atomowej. Reformy nie doprowadzono do końca.

Drugi obszar bardzo istotny, co do którego osiągnięto porozumienie, dotyczy wzmocnienia aksjologii. Jest to konieczne, ażeby proces integracji mógł się zdrowo rozwijać. Z jednej strony ważna jest oczywiście propozycja włączenia Karty Praw Podstawowych do przyszłego Traktatu Konstytucyjnego, ale znacznie istotniejsza jest decyzja paralelna, a mianowicie stworzenie podstawy prawnej dla przystąpienia przyszłej Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ta decyzja zapewni koherencję, spójność systemu ochrony praw podstawowych w Europie. Gdyby zaczęły rozwijać się dwa różne, konkurencyjne systemy w ramach Rady Europy i w ramach Unii Europejskiej, to byłoby bardzo niedobrze.

O innych sprawach czy decyzjach Konwentu nieprzypadkowo powiedziano w Salonikach, że prace Konwentu stanowią "dobry punkt wyjścia" dla Konferencji Międzyrządowej 2003/2004, co w języku dyplomatycznym oznacza, że Konferencja będzie miała jeszcze dużo pracy. Od strony strukturalnej projekt przedłożony przez Konwent jest jeszcze mocno niejasny, a od strony techniki prawnej wymaga jeszcze olbrzymiej pracy - prawnicy wskazują na szereg innych, zasadniczych mankamentów. Wniosek z tego, że Konferencję Międzyrządową czeka jeszcze dużo pracy, wniosek zaś dla Polski jest taki, że podczas tej konferencji trzeba będzie naprawdę wykazać dużą aktywność i bardzo dobrze przeanalizować to, co się dzieję i dlaczego; gra idzie o nasze żywotne interesy.

Nowy podział władz w Unii

Tutaj trzeba ponownie sięgnąć do Konferencji Międzyrządowej 2000. Pokazała ona rozdźwięki i różnice interesów, które istnieją od początku procesu integracji między małymi, średnimi i dużymi państwami. Już podczas Konferencji Międzyrządowej 1996/97, która przygotowywała Traktat z Amsterdamu, duże państwa zapowiedziały rezygnację z tzw. drugiego komisarza. Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 potwierdzono to i znawcy przedmiotu mówili, że konsekwencją będzie próba zrekompensowania sobie interesów politycznych przez duże państwa członkowskie w innych obszarach, co zresztą częściowo już miało miejsce w Traktacie z Nicei. Dyskusja jednak nie została zakończona. Debaty podczas Konwentu były przedłużeniem tej dyskusji: duże państwa członkowskie próbowały zrekompensować własne interesy, przede wszystkim wzmacniając instytucję międzyrządową, czyli Radę, natomiast małe i średnie państwa próbowały utrzymać i wzmocnić wszystkie elementy wspólnotowe, czyli przede wszystkim Komisję. Jeżeli zatem z tego punktu widzenia spojrzymy na kontrowersje, które dotyczyły zarządzania funkcjonowaniem Rady i Rady Europejskiej (ustanowienie owego "Prezydenta"), to dopiero wtedy można zrozumieć, o co w tym wszystkim chodziło.

Duże państwa próbowały zgłaszać takie propozycje, i to im się w znacznej części udało, które wzmocniłyby ich pozycje w Radzie - udało im się to w odniesieniu do Rady Europejskiej: nie ulega bowiem wątpliwości, iż sposób przewodnictwa w Radzie Europejskiej, który będzie należał do tzw. Przewodniczącego (czy Prezydenta) - wybieranego na 2 i pół roku kwalifikowaną większością - pozostanie pod dominacją dużych państw członkowskich. Podobnie stanowisko ministra spraw zagranicznych: nikt oczywiście nie kwestionuje, wszyscy wspierają i rozumieją konieczność umocnienia obecności UE w stosunkach międzynarodowych. Dotychczasowe doświadczenia, również po ustanowieniu stanowiska Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, nie są - delikatnie mówiąc - najlepsze. Poprzez decyzję Konwentu ustanawiającą stanowisko ministra spraw zagranicznych UE może nastąpić zdecydowane wzmocnienie obecności Unii na scenie międzynarodowej, chociaż od razu nasuwa się problem relacji między tym ministrem a przewodniczącym w Radzie Europejskiej. Trzeba też sobie odpowiedzieć na pytanie, co ten minister spraw zagranicznych Unii ma robić? On nie tylko będzie reprezentował Unię w stosunkach międzynarodowych, on łączy także dotychczasowe funkcje Wysokiego Przedstawiciela i Komisarza ds. Zewnętrznych (który zajmuje się m.in. Wspólną Polityką Handlową - ważnym działem rynku wewnętrznego). Powoływany ma być w sposób szczególny - przez Radę Europejską kwalifikowaną większością. Zakładać można, że będzie to również reprezentant dużego państwa. Przy wyłanianiu będzie poddany weryfikacji przez Parlament Europejski. Nie jest to jednak organem kadencyjnym, tak jak są nimi komisarze. O jego odwołaniu decyduje Rada Europejska też kwalifikowaną większością.

Należy zatem zwrócić uwagę, że przy tej okazji duże państwa upiekły jeszcze jedną, ważną pieczeń i mają komisarza na specjalnych prawach wyłączonego spod kadencyjności (w pewnym sensie stałego), a zajmującego się bardzo istotnym obszarem rynku wewnętrznego co - jeżeli połączymy ze sposobem wyłaniania i ograniczenia liczby komisarzy, którzy będą mieli coś do powiedzenia - jest niezmiernie istotne. Temu organowi należy się zatem bardzo dokładnie przyjrzeć - minimum przyzwoitości wymagałoby, ażeby był to organ kadencyjny, tak jak są nim członkowie Komisji, nawet jeżeli wyłaniany byłby przez Radę Europejską (ważny element kompromisu między metodą międzyrządową a wspólnotową). Powinny być też określone, a nie są, reguły rotacji. Minimum akceptowalne to jest przynajmniej reprezentacja określonych obszarów geograficznych w Unii. Proponowane obecnie rozwiązanie powinno być w Polsce przedmiotem głębokiej i wnikliwej analizy przed ostatecznym zaakceptowaniem podczas Konferencji Międzyrządowej (rozpoczynającej się 4 października w Rzymie).

Komisarze

Konwent przyjął wariant zakładający powołanie 14 pełnoprawnych komisarzy i uzupełniających ich komisarzy, przedstawicieli pozostałych państw członkowskich, których już zaczęto niezbyt przystojnie określać w brukselskim żargonie. Wydaje się, że nieprzypadkowo, propozycja ta bowiem jest nieco kuriozalna. Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 duże państwa proponowały bardzo radykalne zmniejszenie liczby komisarzy (nawet do 11, 12) i - jako rodzaj kompensaty - proponowały właśnie takich komisarzy dodatkowych, tj. bez prawa udziału w procesie decyzyjnym. Propozycje te zostały wówczas odrzucone. Kompromis nicejski, obecnie obowiązujący, mówi, iż z chwilą, kiedy Unia osiągnie liczbę 27 państw członkowskich, Rada, czyli wszystkie państwa członkowskie, jednomyślnie podejmą decyzje co do liczby komisarzy (przy czym ma być ona mniejsza niż liczba państw członkowskich, czyli mniej niż 27) i ustalą zasadę rotacji zgodnie z zasadą egalitaryzmu - czyli na równych zasadach dla wszystkich. Jak widać - również w tym istotnym punkcie projekt Konwentu uprzedza, "przełamuje" pakiet nicejski, nie tylko w odniesieniu do głosów ważonych, na co zwrócił uwagę nasz rząd (na podstawie Traktatu Nicejskiego Polska otrzymała 27 głosów ważonych, tyle samo co Hiszpania, a tylko o dwa mniej niż Francja czy Niemcy; propozycja Konwentu - znosząca w ogóle głosy ważone - może być dla Polski niekorzystna - red.).

Propozycja przedłożona przez Konwent bardzo "zaciemnia" sytuację. Państwa duże przeforsowały radykalne obniżenie liczby komisarzy, nawiązując do swojej początkowej propozycji jeszcze z roku 2000. Dodanie tych quasi-komisarzy - w interpretacji pozytywnej - miałoby stanowić takie "przedszkole" dla polityków z nowych państw członkowskich. W sumie jednak propozycja niewiele ma wspólnego z głównym zamierzeniem prac - uproszczeniem procesu decyzyjnego i uczynieniem Unii bardziej przejrzystą. Jakkolwiek by było, propozycja ta wymaga bardzo dogłębnej analizy: rozwiązanie zawarte w pakiecie nicejskim jest bardziej jednoznaczne. Nie rozumiem, po co tutaj taki pośpiech.

Rewizja Traktatu Nicejskiego

Traktat Nicejski wszedł w życie w dniu 1 lutego tego roku, a powiązane z nim postanowienia dotyczące nowych państw członkowskich wchodzą w życie z dniem przystąpienia tych państw do Unii, tj. zakładamy 1 maja 2004 roku. Znalazło to zresztą swoje odzwierciedlenie w traktacie akcesyjnym. Są jeszcze okresy przejściowe dotyczące statusu członków Komisji i wejścia całego rozwiązania dotyczącego tzw. głosów ważonych. Okresy te polegają na tym, że w czasie od 1 maja do 1 listopada 2004 r., tj. do daty, kiedy zacznie funkcjonować nowa Komisja, komisarze z państw przystępujących będą jeszcze bez teki, a głosy ważone naliczane będą według dotychczasowego systemu. Pakiet nicejski obowiązuje w odniesieniu do 27 państw członkowskich. Tj. nasza dziesiątka plus Bułgaria i Rumunia. Przyjęcie każdego następnego państwa rozsznurowuje pakiet nicejski. Odnosić się to może np. do Turcji, tu np. rok 2012-2014 byłby realistyczny, albo któregoś z państw Zachodnich Bałkanów. Te 10 lat obowiązywania Traktatu Nicejskiego dałoby wstępującym dziś państwom możliwość poznania i sprawdzenia funkcjonowania Unii Europejskiej, co jest bardzo ważne.

Obecne państwa członkowskie, szczególnie duże i efektywne, dążą - co w pełni zrozumiałe - do uzyskania gwarancji sprawnego funkcjonowania Unii po rozszerzeniu, w sytuacji kiedy wszystkie obecnie przystępujące do Unii państwa są biorcami, a zarazem nie są tak stabilne politycznie i gospodarczo jak starzy członkowie wspólnoty (zwiększy się więc wewnętrzne zróżnicowanie wśród państw członkowskich). Ta ich troska jest zrozumiała, ale my musimy patrzeć również na nasze interesy. A w naszym interesie leży zyskanie czasu i poznanie, jak funkcjonuje w praktyce proces integracji. Dla nas np. jest obecnie niezmiernie trudno ustosunkować się do propozycji przesunięcia obszarów objętych reżimem jednomyślności, gdzie każdy ma prawo weta, do reżimu kwalifikowanej większości, choćby dlatego, że jeszcze nie znamy dokładnie rozłożenia naszych interesów w Unii. Stąd tych kilka lat byłoby dla nas niezmiernie istotne.

Dlatego też, podsumowując, trzeba powiedzieć, że "bitwa o dwa głosy" ma dla mnie znaczenie symboliczne - chodzi w ogóle o ustosunkowanie się do projektu rozsznurowania pakietu nicejskiego. Uważam, że państwa przystępujące powinny do tego postulatu podchodzić bardzo ostrożnie. I tu nie chodzi jedynie o podejmowanie decyzji kwalifikowaną większością, lecz bardziej o dyskusję, która się pojawiła na marginesie Konwentu, i to w ostatniej chwili, a mianowicie o to, które obszary mają być objęte procedurą podejmowania decyzji kwalifikowaną większością. Samą procedurę można upraszczać, natomiast problem polega na tym, czego ta procedura ma dotyczyć. Konwent zakończył się formalnie w Salonikach i miał jeszcze poświęcić nieco uwagi tzw. kwestiom technicznym. Kiedy jednak w ramach tych "kwestii technicznych" zaczęto rozważać, które obszary mają być objęte kwalifikowaną większością, a które nie, to takie podejście jest nieco paranoiczne. Jest to bowiem jeden z podstawowych tematów na poważną dyskusję i myślę wróci on podczas obrad Konferencji Międzyrządowej 2003/2004.

Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 zidentyfikowano w Traktacie ustanawiającym WE ponad 70 obszarów, które potencjalnie nadają się do takiego przesunięcia. W Nicei, gdzie państwa członkowskie skutecznie się pokłóciły, udało się przeszeregować 22 obszary (nie najważniejsze), a dalszych 5 opatrzono różnymi klauzurami czasowymi. Jak wspomniałem - Polska nie będzie jeszcze w stanie w wielu przypadkach określić swoich interesów narodowych. Natomiast obecne państwa członkowskie mają stosunkowo dobrze zidentyfikowane własne interesy... i zdecydowanie ich bronią. W takiej sytuacji trzeba bardzo uważać, by nie zostać "instrumentalnie potraktowanym" przez stare lisy unijne. Najpierw musimy dobrze wiedzieć, czego sami chcemy, a dopiero potem popierać przedkładane propozycje.

Dwa miesiące, jakie mamy do Konferencji Międzyrządowej, rząd powinien przede wykorzystać na to, by mieć świadome stanowisko w powyższych kwestiach. Jeżeli natomiast nie będziemy w stanie tego zrobić, co niestety jest bardzo prawdopodobne, to trzeba zachować spokój i wstrzemięźliwość (rozbieżności interesów między obecnymi państwami członkowskimi są bardzo istotne). Problemu jednak nie należy dogmatyzować. Doświadczenia praktyczne wskazują, że nawet tam, gdzie obszar jest objęty podejmowaniem decyzji kwalifikowaną większością, to wprowadzenie tego mechanizmu sprawia, że państwa mają większą determinację do negocjacji. Nikt nie chce być przegłosowany, a ci, co mogą przegłosować, wiedzą, że jeśli wymuszą na innych jakieś rozwiązanie, to nic dobrego z tego nie wyniknie - w związku z tym wzrasta gotowość negocjacyjna.

Zróżnicowane formy współpracy we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa

Do tej pory występowała wyraźna wstrzemięźliwość do wprowadzenia zróżnicowanych form współpracy w ramach tzw. II Filaru - we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, a we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obrony w szczególności. Takie też było stanowisko Polski podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 i w odniesieniu do Traktatu z Nicei - stwierdzało ono, że jest to tak delikatny obszar, iż na tym etapie rozwoju Unii trzeba poszukiwać wspólnego mianownika i umacniać elementy wspólne. Już wówczas nie brakło jednak głosów, które mówiły - to jest zła droga, potrzebne jest większe zróżnicowanie. Projekt Konwentu przyjmuje wyraźnie właśnie tę drugą opcję - prowadzi on do całkowitej defragmentyzacji obecnego drugiego filaru, a szczególnie w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i polityki obronnej.

Po pierwsze, wprowadza wzmocnioną współpracę dla całego tego obszaru (Traktat z Nicei dopuścił ją jedynie na szczeblu wykonawczym). Po drugie, jeżeli się przyjrzeć działowi wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, wprowadza nowe formy quasi-wzmocnionej współpracy: w dziedzinie wzajemnej obrony jest możliwość przystępowania do klauzuli sojuszniczej tych państw, które tego chcą; jest też proponowana - pod wpływem inicjatywy czterech państw: Francji, Niemiec, Belgii i Luksemburga - nowa forma, tzw. współpraca strukturalna, która polega na tym, że grupa państw może podjąć działania dalej idące i sama określa kryteria przyłączenia się innych państw członkowskich do takich działań. Trudno oprzeć się wrażeniu, że nowe formy tej quasi-ściślejszej współpracy zostały po to wprowadzone, ażeby wyłączyć pewne ograniczenia, które obowiązują w ramach wzmocnionej współpracy. Wzmocniona współ-praca wymaga określonej liczby państw członkowskich, ma klauzulę otwartości, decyzje co do jej podjęcia podejmuje Rada, etc.

Krótko mówiąc, przyjęto formułę pełnej defragmentyzacji tego obszaru współpracy, zakładając, że to doprowadzi do dynamiki w tym obszarze. To jest jeden z większych dylematów politycznych, jaki będzie stał przed wszystkimi państwami członkowskimi, również przed Polską. Czy jest to droga słuszna? Czy nie należało się skupić jednak na budowaniu przede wszystkim wspólnych elementów. Takie elementy też są w propozycji Konwentu - na przykład rozbudowano "zadania petersberskie" (dotyczyć one będą działań rozbrojeniowych, zwalczania terroryzmu).

Trzeba się zastanowić, czy propozycje skrajnego "uelastycznienia" są korzystne dla rozwoju w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Trzeba się też zastanowić, czy nie są to propozycje, które osłabią struktury dysponujące efektywną klauzulą sojuszniczą, przede wszystkim Sojusz Północnoatlantycki. Są to wielkie wyzwania polityczne, które wymagają naprawdę dużej rozwagi. W stanowisku dotychczas wyrażanym, m. in. w Polsce, trudno dostrzec spójne podejście do tego problemu. Bez wątpienia zatem okres zbliżającej się Konferencji Międzyrządowej będzie wielkim wyzwaniem dla wszystkich państw, a w szczególności dla nowych państw członkowskich. Musimy wiedzieć, czego chcemy w tym obszarze, projekt Konwentu bowiem zarysował jasną, ale jednostronną perspektywę.

"Rdzenna Europa" a pozycja Polski

Trzeba brać pod uwagę i uważać za rzecz normalną, że konstelacja integracyjna składająca się z 27, a niebawem 30 państw członkowskich, postawi w Unii w nowym świetle problem przywództwa politycznego. Idee tzw. twardego jądra były w sumie wezwaniem do zastanowienia się nad przywództwem politycznym w ramach takiej dużej konstelacji. Na tym etapie trzeba sobie zdać sprawę z tego, że takie usiłowania są w pewnym sensie naturalne. Nowe państwa członkowskie, państwa słabsze, a Polska będzie jeszcze przez wiele lat takim państwem w UE, muszą się zastanowić, jak do tego problemu podejść. W moim pojęciu Polska może zapewnić sobie w miarę przyzwoitą pozycję w Unii nie tyle poprzez akcje ad hoc, tzn. nie poprzez koalicje ad hoc: tu coś z Francją, tam może z Niemcami, gdzieś tam może z Hiszpanią, albo z mniejszymi krajami itd. Nie. Punktem wyjścia dla nas powinno być porządne usadowienie się w regionie. Musimy pracować nad tym, ażeby w tym nowoczesnym pojęciu Europa Środkowa czy Europa Środkowo-Wschodnia zdobyła swoją identyczność. Ten proces jest trudny, ale my musimy budować razem z naszymi sąsiadami, z państwami regionu, interesy regionalne w ramach szerszego procesu integracji.

Dlaczego mamy wtedy szanse? Dlatego że współpraca regionalna wpisuje się naturalnie w proces integracji. Nie będzie to "robota rozbijacka", nie będzie też nikomu przeszkadzała, ona będzie się mieściła w nurcie integracyjnym.

Zaznaczyć jednak trzeba, że współpraca regionalna koncentrować się winna nie tylko na Europie Środkowej, ale także na basenie Morza Bałtyckiego. Ten tzw. północny wymiar jak na razie funkcjonuje trochę wirtualnie, ale on jest. I nie powinien być zapomniany, bo mamy tutaj bardzo istotne interesy.

Drugą płaszczyzną określania pozycji Polski w UE są stosunki dobrosąsiedzkie z innymi państwami członkowskimi. O rozpoczęty na początku lat 90. proces dobrosąsiedztwa trzeba bardzo dbać.

I trzeci wymiar - nasi sąsiedzi na wschodzie. To, co się mówi o wschodnim wymiarze polityki unijnej, to dla nas powinna być kwestia, bez przesady, przeżycia w Unii Europejskiej. Albo potrafimy się ułożyć z Ukrainą, z Białorusią, z Rosją, naturalnie w tym skromnym wymiarze, na jaki nas stać, i wpisać to w politykę unijną, i będziemy odgrywać tu pozytywną rolę, albo "Komisja będzie za nas pisała program budowy autostrad". Wówczas istotnie będziemy traktowani instrumentalnie, ale z własnej winy.

Polska kontestacja postanowień Konwentu

Kontestując zamiar zmian postanowień Traktatu z Nicei, Polska nieco "wyskoczyła przed szereg". W ramach UE państwa dosyć niechętnie ujawniają w sposób tak bezpośredni swoje interesy. Czekają zawsze na kogoś, kto "wychyli się" i wówczas "dołączają się" do niego. Niemniej jednak uważam, iż dobrze się stało, że Polska jasno określiła swoje interesy. Chodzi o ważne sprawy, a procedura podejmowania ustaleń w Konwencie nie zawsze była przejrzysta. Duża część obecnych państw członkowskich będzie również z dużą ostrożnością podchodzić do tak szybkiego rozsznurowania pakietu nicejskiego. Tutaj interesy są bardzo rozbite, trzeba będzie z dużym wyczuciem rozpoznać poszczególne pozycje i działać bardzo spokojnie. Wystarczy dobrze przestudiować dyskusje z Konferencji Międzyrządowej 2000, by przekonać się, że interesy obecnych państw członkowskich są tak rozbite, że do podjęcia decyzji o rozsznurowaniu pakietu nicejskiego daleka droga.

Natomiast pakiet nicejski, powtarzam, nie zagraża spoistości Unii. Został ustanowiony jako racjonalny pakiet funkcjonowania tej organizacji w warunkach 27 państw członkowskich. W naszym interesie leży, abyśmy te parę lat mieli na oswojenie się z tym procesem.

Obiektywnie rzecz biorąc, niektóre propozycje, które otwierają pakiet nicejski, nie są jednak propozycjami złymi. Propozycja Konwentu, ażeby wyłączyć głosy ważone z procedury podejmowania decyzji kwalifikowaną większością (zostawić jedynie większość demograficzną i większość państw), ma swoje uzasadnienie. Notabene te dwa elementy znajdują się w pakiecie nicejskim. Podejmowanie decyzji składa się tu z trzech elementów - trzeba mieć odpowiednią liczbę głosów ważonych, trzeba zweryfikować to demograficznie (62 proc. ludności UE) i musi być większość państw (co najmniej połowa lub dwie trzecie). Od lat wskazywano na to, że każde nowe "ważenie głosów" prowadzi do awantur. Przy kolejnych fazach rozszerzenia UE na nowo trzeba było bowiem "ważyć" głosy. Propozycja Konwentu w gruncie rzeczy jest bardziej demokratyczna - uwzględnia wielkość demograficzną państwa, a jednocześnie też nie jest tak, że nie gwarantuje interesów państw mniejszych, bo przecież oprócz większości demokratycznej trzeba jeszcze nazbierać odpowiednią liczbę państw. Status Polski - jako państwa "średnio-dużego" - też nie będzie słaby. Z potencjałem 40 mln ludności będziemy cennym partnerem zarówno przy zbieraniu większości "za" daną decyzją, jak też przy konstruowaniu tzw. mniejszości blokującej.

Docelowo propozycja Konwentu w tej dziedzinie ma mocne uzasadnienie. Docelowo. Natomiast obecnie trzeba się zastanowić, czy pakiet nicejski nie chroni lepiej naszych interesów. Dlatego też powtarzam - potrzebujemy paru lat praktyki i wytchnienia. Głosy ważone gwarantują bez wątpienia w większym stopniu interesy państw słabszych i małych dlatego, że pozwalają stosunkowo łatwo skonstruować mniejszość blokującą. Pakiet nicejski jest w tym punkcie, podobnie jak w kwestii konstruowania składu Komisji, pakietem wyważonym. Nie hamuje on rozwoju Unii, został ustanowiony przez obecne państwa członkowskie i powinien przez parę lat obowiązywać.

Możliwe rekompensaty

Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 wszyscy liczyli głosy ważone, zapominając o tym, że przy podejmowaniu decyzji kwalifikowaną większością znacznie więcej różnych czynników odgrywa rolę. O trzech elementach podejmowania decyzji już była mowa, ale jest jeszcze czwarty. Większość obszarów, gdzie decyzje podejmowane są kwalifikowaną większością, objęta jest tzw. procedurą współdecyzji. Istotą art. 251 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej jest to, że zgodnie z jego procedurą, pozycja Parlamentu Europejskiego jest najsilniejsza. Polega ona na tym, że Parlament jest w stanie zablokować podjęcie decyzji. Uważni obserwatorzy spotkania w Nicei pamiętają, że nie tylko Polska miała problemy z liczbą głosów (Prezydencja francuska "pomyłkowo" chciała przyznać Polsce mniej głosów niż Hiszpanii - red. ), ale był też spór niemiecko-francuski. Niemcy mówili - my jesteśmy demograficzne rzecz biorąc więksi, chcemy mieć zatem jeden głos więcej od Francji. Francuzi się nie godzili i stanęło na równej liczbie głosów Niemiec i Francji. Jednak mało kto zauważył, że Niemcy są jedynym państwem członkowskim, które zachowało, według Traktatu z Nicei, dotychczasową liczbę deputowanych w Parlamencie Europejskim. Wszyscy inni stracili, także Francuzi. W ten sposób Niemcy uzyskały kompensatę w procedurze podejmowania decyzji.

Propozycja hiszpańska, która sprowadza się do przyznania im większej liczby deputowanych w Parlamencie Europejskim tytułem rekompensaty za zgodę na rewizję Traktatu Nicejskiego mniej korzystnego dla Hiszpanii, podobnie jak dla Polski, nie jest więc bezzasadna. W procedurze podejmowania decyzji kwalifikowaną większością w ostateczności olbrzymią rolę odgrywa liczba posiadanych miejsc w Parlamencie Europejskim. Może zatem być to rodzaj kompensaty. Przy czym pamiętać należy, że i tutaj pozycja Polski wcale nie jest zła. Według Traktatu z Nicei będziemy mieli, tak jak Hiszpanie, 50 miejsc w parlamencie (przy docelowej liczbie 27 państw; obecnie, do końca legislatury 2004-2009, mamy o 4 więcej, gdyż miejsca przypadające na Bułgarię i Rumunię zostały przejściowo rozdzielone). Niemcy mają 99 głosów, Hiszpanie mają 50. Takiej ewentualności nie można naturalnie tracić z oczu, choć nowa alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim również nie jest zadaniem prostym...

"Invocatio Dei"

Od początku było wiadomo, że dyskusja w tym obszarze będzie bardzo trudna. Pierwsze przymiarki były podczas prac nad Kartą Praw Podstawowych, gdzie grupa państw na czele z Francją kategorycznie odrzuciła wszelkie próby odwołania do religii czy religii katolickiej. Drugą sprawą, którą trzeba brać pod uwagę, to okoliczność, że prawo wspólnotowe zasadniczo nie zajmuje się sprawami religii. Tzn. zawiera pewne odesłania do szanowania tożsamości narodowej i zakaz dyskryminacji ze względu na wyznawaną religię, ale nie jest to przedmiot jakiegoś zasadniczego zainteresowania regulacji prawnych. Jednak w kontekście prac Konwentu, szczególnie w kontekście zamierzeń, aby stworzyć traktat na kształt quasi-konstytucji dla Unii Europejskiej, dyskusja ta jest dla mnie niezrozumiała. Jeżeli już konstruowany jest jakiś rodzaj preambuły, która nawiązuje do historii europejskiej, to w pełni rozumiem zastrzeżenia i niesmak wynikający z tego, że są politycy, którym przeszkadza wprowadzenie do takiej preambuły odesłania do religii katolickiej czy do roli Kościoła katolickiego w historii Europy. Groteskowe wydaje się "niezauważanie" wkładu Kościoła katolickiego w historię Europy - niezależnie od tego, czy ktoś jest przekonanym chrześcijańskim demokratom, czy ateistą.

W postanowieniach traktatu proponuje się natomiast - co warto odnotować - obszerny artykuł dotyczący współpracy, m.in. z kościołami. Z punktu widzenia merytorycznego wypracowano regulacje bardzo dobrą.

Konferencja Międzyrządowa 2003/2004 - Wyzwania i zadania dla Polski

Najistotniejsze są dwie sprawy. Po pierwsze, bardzo porządne przygotowanie się do Konferencji Międzyrządowej. Dobra wiadomość przyszła z Salonik, gdzie zagwarantowano nam pełnoprawny udział w tej konferencji. Jest to niezmiernie ważne. Ale sama gwarancja formalna nic nie będzie znaczyła, jeżeli nie będzie dobrego przygotowania merytorycznego. Pamiętać musimy o tym, że dyskusja, która się teraz toczy, i wynikające z niej decyzje, będą na dłuższy czas określały nasz status w Unii i kształt Unii. Po drugie, dyskutując o przyszłym kształcie Unii, nie możemy zapominać o tym, że dopełnieniem, i to podstawowym, tego, co się będzie działo po stronie unijnej, jest przygotowanie systemu politycznego i ustroju państwa w taki sposób, abyśmy byli w stanie brać efektywny udział w procesie decyzyjnym. Pamiętajmy o tym, że Unia nie podejmuje decyzji jako wyobcowany organ; przedstawiciele państwa decydują tam od początku - na szczeblu komitetów - o tym, jakie inicjatywy się pojawiają, a następnie biorą udział w procesie decyzyjnym w Radzie.

Do tego wszystkiego trzeba być przygotowanym. Musi być sprawny system zarządzania sprawami integracyjnymi, musi być dowartościowany parlament narodowy, który powinien patrzyć na ręce rządowi, co robi w Radzie, muszą też być dowartościowane samorządowe struktury regionalne i lokalne - przecież zasada subsydiarności wzmacnia ich rolę.

Jeżeli z tego punktu widzenia popatrzymy na to, co się w Polsce dzieje, to - mówiąc językiem dyplomatycznym - "pozostaje nam jeszcze bardzo dużo do zrobienia". A jeżeli nie będziemy w stanie partycypować w procesie decyzyjnym w Unii, to będzie to niestety już tylko nasza "zasługa". Na razie obserwujemy u nas sporą fascynację dyskusjami na temat Unii, a znacznie mniejszą decyzjami, których podjęcie jest konieczne, aby Polskę dobrze przygotować do funkcjonowania w unijnym procesie decyzyjnym.

Jeśli zaś chodzi o udział w samej Konferencji Międzyrządowej, to warto zajmować stanowisko w sprawach, które są dla nas ważne. Można oczywiście popełniać błędy, trudno, ale grzech zaniechania i bierności w procesie integracyjnym jest jeszcze gorszy. Natomiast w kwestii niezbędnego przygotowania regulacji w Kraju, pozostawanie przy dewizie "jakoś to będzie" jest bardzo niebezpieczne, a mam wrażenie, że na razie tego typu podejście dominuje. A przecież przygotowanie Kraju zadecyduje o tym, na ile efektywni będziemy w procesach decyzyjnych w Unii Europejskiej i jaką pozycję będzie mieć Polska w zintegrowanej Europie.


HOMEStrona główna - CER Home Page NEXTNastępna strona - Next page


INTERNET CONSULTANT