Mapa (klikalna)

Pęknięcie Unii Europejskiej

Jacek Saryusz-Wolski
Centrum Europejskie Natolin

Tekst wygłoszony na konferencji pt. "Unia Europejska i rozszerzenie. Wyzwania na przyszłość" zorganizowanej w Warszawie w dniu 30 marca br. przez Centrum Stosunków Międzynarodowych i Fundację Konrada Adenauera. Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji

"Onion, not Union"

Nie ulega wątpliwości, że mamy w tej materii pomieszanie pojęć, mianowicie koncept elastyczności Unii miesza się z konceptem Unii dwóch prędkości. Te dwa pojęcia należy rozdzielić. Po drugie nakładają się na siebie dwa sposoby widzenia tego problemu, mianowicie kwestia gospodarcza i kwestia polityczna. Jeżeli chodzi o to pierwsze rozróżnienie, to jestem zwolennikiem takiej koncepcji dynamiki Unii, którą kiedyś wyraził kanclerz Helmut Kohl, mówiąc o tym, że statek najwolniejszy w konwoju nie powinien hamować całego konwoju. To jest prawda, ale zarazem nie to jest cała prawda.
Przy Unii Europejskiej zróżnicowanej, taka jaka ona jest i jaka ona będzie jeszcze bardziej po rozszerzeniu, trzeba zapewnić dynamikę całego systemu. Aby tak się stało, trzeba pozwolić na to, aby w pewnych dziedzinach podejmowane były rodzaje współpracy czy przyjmowane pewne systemy działania, do których niektórzy członkowie UE jeszcze nie dojrzeli. To jest pierwsza część tej prawdy. Druga jest taka, że nie wolno tego robić w sposób, który by zaprzeczał dwóm zasadom: tj. otwartości (openness) i inkluzywności (inclusivness). To są formuły, które pozwalają pewnej grupie krajów, według Traktatu z Nicei - ośmiu, w jakiejś dziedzinie pójść dalej; one muszą być jednak opatrzone klauzulami, mówiącymi o tym, że ci, którzy są chętni (willinng), a nie są jeszcze zdolni do tego (able), mogą do tej współpracy później wstąpić i taka możliwość pozostaje otwarta. To jest pierwszy warunek. Po drugie - ponieważ bycie w tych mniejszych grupach bardziej zaawansowanej współpracy wymaga spełnienia pewnych kryteriów, jak np. w dziedzinie obrony zdolności do wystawienia określonych jednostek, a w przypadku przyjęcia wspólnej waluty euro - spełnienia kryteriów konwergencji określonych w Maastricht, itd., to tym krajom należy się, o czym świadczą zapisy Traktatu Nicejskiego, pomoc; należy pomóc, dać helping hand, tak aby mogły do reszty dorównać i się do nich przyłączyć.
I to jest taka koncepcja elastyczności w Unii Europejskiej, która nikogo nie wyklucza i nikogo nie pomija, a która pozwala na to, że całość konwoju, by pozostać przy metaforze H. Kohla, posuwa się szybciej do przodu, ale pod warunkiem, że wszyscy podejmują pewien wysiłek. Tzn., że ci, którzy są bardziej zaawansowani czy bardziej zasobni pomagają tym, którzy są mniej zaawansowani i mniej zasobni, a ci drudzy starają się, jeśli oczywiście tego chcą, wszelkimi siłami o to, by dołączyć do wiodącej grupy. Tutaj mała dygresja - jeśli można mówić o czymś takim jak polska doktryna integracji europejskiej, to Polska od początku była za integralnym członkostwem, tj. za włączaniem się wszędzie, gdzie tylko można. Nie ma żadnej dziedziny, w której od początku swych stosunków z Unią, tj. od lat 90., Polska by mówiła, że w czymś nie chce uczestniczyć. Ujmując rzecz hasłowo: obrona - tak, po zmianie formuły współpracy strukturalnej, euro - tak, Schengen - tak, Lizbona - tak, współpraca w wymiarze sprawiedliwości wewnętrznej - tak itd., oczywiście wszystko z ograniczeniami wynikającymi z naszych zdolności w tych dziedzinach.
A zatem z jednej strony mamy współpracę wzmocnioną i elastyczność, która zapewnia dynamikę całego układu, z drugiej zaś mamy coś, co się nazywa "Europą dwóch prędkości", a co ma ogromie starą proweniencję: to są przecież te wszystkie pojęcia "grupy pionierskiej", "awangardy" itd., które podszywają się pod tamtą definicję, pozornie odpowiadają na wyzwanie i postrzegają potrzebę Europy zróżnicowanej, zdywersyfikowanej, ale tak naprawdę są jej antytezą. Tzn. zmierzają do tego, ażeby rozszerzyć UE, nie rozszerzając się, ażeby połączyć się, nie łącząc, i ażeby zjednoczyć, nie jednocząc, tzn. żeby stworzyć Europę pękniętą na kilka kręgów. Co otrzymamy w końcowym efekcie tego procesu? - złośliwi mówią "Onion, not Union".
I to jest ta groźba, to jest to wyzwanie, przed którym dzisiaj stoimy. Nie jest to tylko kwestia debaty instytucjonalnej, debat czy sporów, które w tej chwili się toczą. Niezbędne jest bowiem rozdzielenie tych dwóch pojęć: elastyczności, wzmocnionej współpracy, ale opatrzonej dwoma zastrzeżeniami - otwarta i inkluzywna oraz świadomego dążenia do skonstruowania Europy dwóch szybkości, o których politycy - nie będę wymieniał nazwisk - już powiedzieli, a potem temu zaprzeczyli. Czy możemy mieć do nich zaufanie? Moim zdaniem nie. Stosowne regulacje muszą być zagwarantowane w traktatach, ponieważ próba zapisania tzw. strukturalnej współpracy w projekcie Traktatu Konstytucyjnego wyraźnie wskazuje na to, że była to próba skonstruowania zamkniętego kręgu krajów, które by tam weszły i które by w nim się zamknęły, tj. krajów, które by arbitralnie wyznaczały kryteria wejścia innych, i krajów, które by na dłużej, nie chcę powiedzieć na stałe, dzieliły rozszerzoną Unie Europejska na lepszych i gorszych.
Drugi powód braku zaufania to jest koncepcja "Grupy Spinelli", koncepcja parlamentarzystów z europejskiej partii socjalistycznej, która proponuje - a jest to element ich programu w wyborach do Parlamentu Europejskiego - skonstruowanie wokół grupy euro takiej Unii w Unii, tj. Unii z własnymi instytucjami i z własnym budżetem. Nie ma zatem pieniędzy na szczodre rozszerzenie, proponuje się zamrożenie budżetu na poziomie 1 proc. PKB, natomiast byłyby pieniądze dla podwyższonego poziomu solidarności w ramach klubu euro, czyli, można powiedzieć, klubu bogatych.
A zatem skrótowo mówiąc - elastyczność - tak, wzmocniona współpraca - tak, Europa dwóch prędkości - nie. Bardzo trudno jest bronić Europy dwóch prędkości, prezydencja Irlandii się temu sprzeciwiła, kanclerz Schröder i prezydent Chirac w dwóch oddzielnych oświadczeniach także się z tego wycofali. Tym samym można patrzeć na problem Europy dwóch prędkości jako na pewną opcję, na pewną metodę w ramach tego rozumienia, o którym mówiłem dotąd, albo jako pomysł na kontrpropozycję dla Europy euro. Tzn. na Europę niespójną, rozwarstwioną, nieidącą razem, tylko idącą w grupach. Tj. na wydzielenie się podpeletonu z wyścigu do Europy jutra.
Powiem wprost - moim zdaniem takiej propozycji Polska zgody nie powinna udzielić, raz - z powodu własnego interesu, dwa - dlatego, że jest to sprzeczne z interesem europejskim. Propozycje, o których mowa, dotyczą dwóch spraw - ekonomii i polityki. A tutaj jest propozycja dwóch niemieckich polityków - Schäublego i Lammersa, tzw. Kerneuropa, tj. utworzenia twardego jądra Europy. Jeżeli Kerneuropa ma oznaczać Europę podzieloną, to zapewne nie będzie na to zgody w Europie, a na pewno nie będzie na nią zgody w Polsce.
Czy można oddzielić politykę od ekonomii? Chyba nie. Dlaczego nie? Dlatego, że np. w tle zaawansowanej współpracy w dziedzinie obrony jest przemysł zbrojeniowy. Nowa formuła wypracowana w gronie wielkiej trójki (Niemcy-Francja-W. Brytania) jest formułą, która jest obiecująca - możemy do tej inicjatywy przystąpić. Rozmawiałem w tej sprawie z zastępcą J. Solany, który zapewnił mnie, że spełniamy niezbędne ku temu kryteria. Spytałem w takim razie, dlaczego do 12-osobowego tzw. establishment team nie został włączony polski ekspert i nie otrzymałem odpowiedzi. Jest zatem pytanie o klarowność i czystość intencji w tej materii.

Niedofinansowane rozszerzenie

Jeśli chodzi o sprawy gospodarcze, to nie stwierdzę nic nowego, kiedy powiem, że rozszerzenie jest niedofinansowane. Wynikną z tego problemy dla Unii Europejskiej, wynikną problemy dla Polski, ale musimy z tym żyć - jest, jak jest. Pozostaje natomiast pytanie, czy można w tej sytuacji nadal ograniczać budżet, redukować go do poziomu 1 proc. PKB, innymi słowy, czy można mieć więcej Europy za mniej pieniędzy? - na zdrowy rozum wydaje się, że nie - a także czy można w sferze instytucjonalnej zakładać, w cudzysłowie lub nie, postęp i zarazem cofnięcie się w sferze ekonomicznej. Propozycje, które są na poważnie przedstawiane - renacjonalizacji polityki regionalnej, a w jej tle także renacjonalizacji polityki rolnej, zmiany struktury budżetu, wygospodarowania środków na strategię lizbońską kosztem klasycznej polityki regionalnej, itd. - to są propozycje, które cofają ekonomicznie jednolity rynek, powiem więcej - które są dla jednolitego rynku, jako fundamentu konstrukcji europejskiej, bardzo groźne. Jak chcą tego: Raport Sapira, Raport Gordona Browna, raport zrobiony dla rządu holenderskiego i raport Tatszysa zrobiony dla rządu szwedzkiego - jeśli miałoby nastąpić takie przesunięcie środków i renacjonalizacja, tj. przerzucenie w koszt, w ciężar budżetów narodowych krajów członkowskich, a zwłaszcza nowo przystępujących, kosztów tej polityki, to takie przesunięcia uczynią, co moim zdaniem jest fatalnym i zwodniczym pomysłem, z polityki regionalnej, która była dotąd polityką wspólnotową, politykę filantropijną - charity policy.
Polityka ta będzie w miarę upływu czasu i z racji zawężania się bazy politycznej tej polityki zbliżała się do wartości zerowej. Czyli podstawy ekonomicznej solidarności w tej konstrukcji miałyby się zawężać, podczas gdy renacjonalizacja polityki w sposób nieunikniony będzie wywoływać tendencje do tego, że kraje Unii Europejskiej - na pewno te, które zostaną pozbawione subsydiów - będą żądały rozluźnienia, relaksacji polityki competesion and state aid, co oznacza, że w ramach jednolitego rynku zaczną powstawać dwa standardy wspierania przedsiębiorstw, w wyniku czego nasze przedsiębiorstwa nie będą w stanie konkurować z innymi.
Czyli na horyzoncie widnieje rysa czy pęknięcie dla jednolitego rynku. Takimi bowiem konsekwencjami w sferze ekonomicznej grozi koncept Europy dwóch prędkości. Koncepcja ta nie jest do zaakceptowania dla nowych członków i jest złą propozycją także dla Unii Europejskiej. Moim zadaniem, ujawnia się tu nostalgia za dzieciństwem, czyli powrót do marzenia o pierwotnej szóstce, tj. pytanie, jak uzyskać rozszerzenie i jednocześnie nie mieć go, jak zjeść ciastko i jednocześnie je zachować itp.
Z punktu widzenia Polski naszą opcją zawsze było, jak mówiłem, by brać udział we wszystkich unijnych politykach, i nie dopuszczać do sytuacji, żeby można było nas z jakiejś dziedziny unijnej wykluczyć, tzn. wyłączyć z tego, co ja nazywam członkostwem integralnym. To dotyczy, powtórzę, polityki obrony, polityki obszaru Schengen, trzeciego filaru, euro, właściwie trudno sobie wyobrazić jakiekolwiek nowe polityki, w których Polska nie mogłaby albo by nie chciała uczestniczyć. Chyba że ktoś powie krajom kandydackim, np. nam - stay out. Jeżeli poczytać stanowiska Komisji Europejskiej czy Europejskiego Banku Centralnego w sprawie przyjęcia nas do strefy euro, to zajawki takiej postawy są już widoczne na horyzoncie.
Wreszcie jeden bardzo ważny aspekt, którego się nie podnosi - pewnym kanonem było tzw. singiel institutional framework, tzn. kanonem było to, że Unia Europejska pozostawała w ramach jednego kadru instytucjonalnego, że nie tworzyło się ani na zewnątrz, ani wewnątrz nowych instytucji. Dzisiaj propozycje, które pojawiają się w tle na temat strefy euro, np. w debacie na temat superministra w dziedzinie superekonomii, na temat kompetencji Rady Ministrów dotyczących euro, choć jeszcze nie wprost, ale już zwiastują możliwość powstania dwuwarstwowych instytucji w Unii Europejskiej, co z punktu widzenia instytucjonalnego byłoby bardzo niedobre.

Podstawowe pęknięcie Unii Europejskiej

A zatem spójność polityczna i spójność ekonomiczna UE traci na praktycznej realizacji zasady podwójnej szybkości. Z czego to wynika? Z pewnego zasadniczego pęknięcia konceptu integracji, który się pojawił, a którego dzisiaj nośnikiem jest pewne novum, jakim jest zgoda francusko-niemiecka na koncepcję rozszerzonej Europy. Niemcy były zawsze traktowane jako kraj bardzo przywiązany do metody wspólnotowej, Francja zaś od pewnego czasu w sposób oczywisty jest postrzegana jako kraj, który faworyzuje rozwiązania międzyrządowe. Te dwa kraje proponują dzisiaj daleko idącą zmianę polityczną, która, powiem to wprost, jest potrzebna - wiele bowiem elementów, które proponuje Traktat Konstytucyjny, to są dobre rozwiązania dla Europy wspólnotowej. Ale jednocześnie Traktat osłabia rolę Komisji, jednocześnie tworzy dwugłową egzekutywę w postaci Rady, jednocześnie proponuje te wszystkie ograniczenia zasady solidarności i zasady kohezji, czyli powoduje, że koncepcja integracji pęka.
Zasadniczą, dobrą i jedyną odpowiedzią na wyzwanie rozszerzenia byłoby wzmocnienie metody wspólnotowej. Dlaczego? Dlatego, że kraje Europy Środkowej i Wschodniej zgodziły się i się zgodzą na cesję swojej suwerenności, albo na wspólne wykonywanie atrybutów suwerenności, atributes of suvrenty, natomiast nie zgodzą się na to, ażeby dokonać tej cesji nas rzecz Dyrektoriatu czy grupy jakkolwiek by ustanowionych krajów. To jest podstawowe pęknięcie tej debaty i kwestia dwóch szybkości jest tylko elementem wyboru dylematu, przed którym stoimy.
Co trzeba zrobić, by zapobiec temu pęknięciu? Potrzebna jest zasadnicza zmiana filozofii rozszerzenia Unii. Tj. rozszerzenie rozumiane nie jako dobroczynność, jako charytatywne działanie, ale jako plan polityczny, dalej: zmiana filozofii, głównie francuskiej, wg której Europa kończy się na Europie karolińskiej - niestety Niemcy dają się uwieść trochę tej błędnej tezie - i odejście od dwóch głównych założeń, tj. od przekonania, że można projekt rozszerzenia zrealizować przy mniejszej roli Komisji i przy większej metodzie międzyrządowej oraz od tego, że można mocnym głosem na zewnątrz żądać, jak to robi Francja, w układzie globalnym i ONZ-etowskim, multilateraryzmu, a stosować unilateralizm od środka. Politycznie rzecz biorąc, jest to hipokryzja, a logicznie - błąd.
Jeśli zaś chodzi o pozytywny scenariusz ekonomiczny, to potrzebne wprowadzenie odwrotności tego, co się dziś dzieje - tzn. musi być silny mechanizm, jakim wydawał się być Pakt Stabilności, a okazało się, że nie jest nim, tj. taki, który nie pozwoli krajom członkowskim na przerzucanie na barki Europy kosztów ich własnych, zaniechanych reform wewnętrznych. To, co robią dzisiaj niektórzy członkowie Unii, to przerzucanie swoich kosztów na Unię Europejską. A zatem podsumowując - niezbędne jest wzmocnienie metody wspólnotowej, czytaj - wzmocnienie Komisji, utrzymanie ew. podwyższenie poziomu redystrybucji, czyli solidarności ekonomicznej, i utrzymanie równowagi, która będzie sprzyjać redystrybucji, solidarności i metodzie wspólnotowej. Heroldami redystrybucji, solidarności i metody w Unii Europejskiej są mali i średni. Nowy system, który osłabia małych i średnich, osłabia Komisję, jest systemem, który działa pod prąd i jest wbrew interesom Unii Europejskiej.
(tekst nieautoryzowany - red.)

HOMEStrona główna - CER Home Page NEXTNastępna strona - Next page


INTERNET CONSULTANT