Mapa (klikalna)

Traktat konstytucyjny Unii Eeuropejskiej - Raport aktualizacyjny

Jan Barcz

W czerwcu Katedra Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie zorganizowała wspólnie z Departamentem Europejskiej MSZ prezentację książki - raportu z projektu badawczego pt.: "Przyszły Traktat konstytucyjny. Prawno-polityczne aspekty debaty nad przyszłością Unii Europejskiej" (zob. - Książki). Konferencja, którą otworzył wiceminister spraw zagranicznych Adam Rotfeld, a w trakcie której referaty wygłosili prof. dr hab. Jan Barcz, dyrektor Departamentu UE MSZ Paweł Świedoba, dr Krzysztof Miszczak i prof. dr hab. Artur Nowak-Far de facto stała się debatą nad niedawno przyjętym przez 25 szefów rządów UE Traktatem konstytucyjnym. W dyskusji wzięli udział zarówno paneliści jak i zaproszeni goście - politycy, akademicy, publicyści i studenci. Poniżej zamieszczamy wybrane fragmenty wygłoszonych referatów oraz tekstów obszernie prezentowanych w wyżej wymienionej publikacji, a także głosy z dyskusji - redakcja.

Oceniając z perspektywy dwóch lat założenia metodologiczne Projektu, generalnie należy potwierdzić zasadność przyjętego punktu wyjścia. Dotyczy to tak założeń ogólnych, jak i założeń szczegółowych. Oczywiście szereg okoliczności politycznych i dynamika negocjacyjna wpłynęły na konieczność weryfikacji niektórych tematów Projektu, ale zważywszy skalę problemu i negocjacji nie powinno to dziwić. Zaskoczeniem natomiast bez wątpienia stał się "problem metodologiczny", związany ze sposobem prowadzenia "debaty nad przyszłością Unii", który ujawnił kruchość i słabości budowanej z trudem w okresie negocjacji akcesyjnych jedności "starych" i "nowych" państw członkowskich Unii Europejskiej. Konflikt wokół metody podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną ukazał też skalę zadawnionych uprzedzeń, deficyt komunikacji, problemy związane z kształtującym się politycznym przywództwem w przyszłej Unii. Nowe państwa członkowskie, w tym przede wszystkim Polskę, skonfrontował z koniecznością aktywnego kształtowania własnej polityki zagranicznej w warunkach osiągnięcia dotychczasowych założeń strategicznych - członkostwa w Sojuszu Północnoatlantyckim i członkostwa w Unii Europejskiej.
Jeśli chodzi o generalne uwarunkowania "debaty nad przyszłością Unii", to w istocie - jak zakładano - okazało się, że nałożyły się na siebie trzy zasadnicze wyzwania:
konieczność umocnienia tożsamości Europy (Unii Europejskiej) na arenie międzynarodowej, co przede wszystkim powinno prowadzić do rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, a w jej ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obronnej;
umocnienie wydolności (metody wspólnotowej) Unii Europejskiej w związku z finalizacją ważnego etapu rozszerzenia, co pociągnęło za sobą konieczność reformy instytucjonalnej, a przede wszystkim procesu decyzyjnego w związku ze zwiększeniem liczby państw członkowskich, a przede wszystkim zwiększeniem zróżnicowania w ich wydolności gospodarczej i politycznej;
określenie "przywództwa politycznego" w Unii Europejskiej obejmującej bez mała 30 państw członkowskich, w gruncie rzeczy bowiem pojawiające się od pewnego czasu koncepcje "twardego jądra", "kręgu przyciągania", etc. sygnalizowały kształtujące się aspiracje najbardziej efektywnych państw członkowskich do odgrywania wiodącej roli politycznej w przyszłej Unii.
W toku dyskusji Konwentu i dotychczasowych obrad Konferencji Międzyrządowej okazało się jednak, że wizja rozwiązania tych, w istocie obiektywnych problemów, z którymi Unia musi sobie wcześniej czy później poradzić, zdominowana została - na obecnym etapie - raczej przez wąsko pojmowane interesy narodowe. Podejście takie zmultiplikowały wydarzenia międzynarodowe, przede wszystkim konflikt polityczny wokół interwencji w Iraku. W sumie, dyskusja wokół tej "substancji konfliktogennej"1, której wyrazem stał się spór wokół formuły podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, ujawniła - w toku rozszerzenia Unii - bardzo niedobre, negatywne zjawiska:
w "starych" państwach członkowskich stała się wyrazem "powrotu do przeszłości" - wyrazem braku zaufania do nowych państw członkowskich, próby umocnienia współzależności tylko we własnym gronie, czyli oddzielenia się od nowych państw członkowskich - ujawniła wielkie zaniepokojenie zbliżającym się rozszerzeniem Unii; prowadziła - w sumie - do osłabienia Niemiec w Unii, osłabiała bowiem ich budującą się pozycję w regionie Europy Środkowej i Wschodniej, a tym samym tylko pozornie umacniała oś niemiecko-francuską, "odkładała" bowiem rozwiązanie zasadniczych kwestii układu sił politycznych w ramach procesu decyzyjnego w Unii na później;
w skali Unii zakłóciła delikatne poczucie solidarności z nowymi państwami członkowskimi, budowane stopniowo w ostatnich latach (głównie w toku negocjacji akcesyjnych); stało się to tym bardziej niebezpieczne, iż paralelnie wystąpiły turbulencje wokół transatlantyckiego wymiaru bezpieczeństwa europejskiego; straszenie groźbą Europy "wielu prędkości" jest co najmniej przedwczesne, ale trudno oprzeć się wrażeniu, że wśród największych "starych" państw członkowskich myślenie o "przywództwie politycznym" w przyszłej Unii przysłoniło działającą do tej pory sprawnie "solidarność wspólnotową";
w odniesieniu do regionu Europy Środkowej i Wschodniej rozwój dyskusji/konfliktu wskazywał na defragmentaryzację interesów poszczególnych nowych państw członkowskich z dominacją wąsko pojmowanych spraw narodowych nad wartością regionu jako całości; tym samym podważona została waga środkowoeuropejskiej współpracy regionalnej jako istotnego wkładu w integrację europejską;
dla Polski w końcu pogłębianie się konfliktu prowadziło do załamania zakładanej strategii polityki zagranicznej związanej z uzyskaniem członkostwa w UE: Polska weszła do Unii w stanie konfliktu ze swoim najważniejszym sąsiadem - Niemcami, konfliktu pogłębionego niedobrym stanem stosunków bilateralnych, warunkowanego głównie brakiem wizji politycznej przyszłego ich kształtu, w stanie konfliktu z Francją - co dopełniło deprecjację m.in. ważnej konstelacji politycznej (Trójkąta weimarskiego) oraz w warunkach osłabienia - aby nie powiedzieć - rozbicia współpracy w regionie Europy Środkowej i Wschodniej; to z kolei sprawiło, że zamiar odgrywania przez Polskę istotnej i konstruktywnej roli w ramach tzw. wschodniego wymiaru Unii (w tym w stosunkach Unii z Rosją) staje pod znakiem zapytania.
Jeżeli więc tak poważne są konsekwencje pogłębiania się kryzysu wokół projektu Traktatu konstytucyjnego, to tym bardziej musi to skłaniać do refleksji nad przyczynami, które doprowadziły do jego powstania. Przede wszystkim kryzys ten ujawnił słabość powiązań między "starymi" i "nowymi" państwami członkowskimi - słabość komunikacji politycznej, na którą nałożył się ukrywany brak zaufania, i to mimo długoletnich negocjacji akcesyjnych oraz przynależności do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Ten deficyt komunikacji politycznej został wypełniony - z jednej strony - taktyką, której symbolem jest znana wypowiedź, iż najlepiej byłoby, aby kandydaci po prostu milczeli (zamknęli się) - wystąpiły widoczne trudności w akceptacji zmiany statusu z państw kandydujących na partnerów; ze strony zaś Polski odpowiedzią była spora doza zacietrzewienia politycznego, wynikającego z wrażliwości na tle dopiero co odzyskanej suwerenności (co zupełnie nie jest rozumiane w Europie Zachodniej), motywowanej dodatkowo trudną, aby nie powiedzieć katastrofalną kondycją wewnątrzpolityczną (co też nie było brane pod uwagę wśród "starych" państw członkowskich)2.

Dylematy polityczne

Dylematy "starych" państw członkowskich należy rozumieć: Unia nie tylko bowiem - jak wspomniano - prawie podwoi swoją liczebność, ale przede wszystkim dramatycznie zwiększy się zróżnicowanie wśród państw członkowskich - przede wszystkim z punktu widzenia ich wydolności gospodarczej. Stąd też jednym z zasadniczych wyzwań jest zagwarantowanie - w nowych warunkach - wydolności i koherencji działania przyszłej Unii. Wybrana jednak metoda doprowadzenia do pożądanych rozwiązań podczas trwania Konwentu i w początkowej fazie Konferencji Międzyrządowej była więcej niż problematyczna (abstrahując od tego, że same "stare" państwa członkowskie miały zasadnicze trudności w ustaleniu wspólnego stanowiska, nie mogąc oderwać się od własnych interesów narodowych - przecież tak przez nie krytykowany Traktat z Nicei był ich własnym dziełem, a wpływ ówczesnych państw kandydujących na przebieg obrad Konferencji Międzyrządowej 2000 był niewielki; nie brały też pod uwagę, że umocnienie "obszaru wspólnotowego" w UE leży w obiektywnym interesie nowych państw członkowskich). Świadomie lub nie wybrano metodę:
"stworzenia faktów dokonanych" - brak było rzetelnej dyskusji w Konwencie m.in. nad formułą podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, a zgłaszane zastrzeżenia były ignorowane3, przyspieszono procedurę, nie pozostawiając czasu na dyskusję po zakończeniu Konwentu (która - szczególnie w Polsce - była niezbędna) oraz doprowadzając do zwołania Konferencji Międzyrządowej przed rozszerzeniem UE4,
"stawiania pod ścianą" - przecież w Brukseli w grudniu 2003 r. dyskusja na najwyższym szczeblu politycznym sprowadziła się do rozstrzygnięcia dylematu "tak" - "nie"5, a do żadnej pogłębionej wymiany poglądów w ogóle nie doszło; gdyby zaś do głębszej wymiany poglądów doszło podczas trwania Konwentu w pierwszych miesiącach 2003 r., to zapewne dalsza debata przybrałaby inny kształt, tym bardziej że w Polsce (przynajmniej w gronie ekspertów) zalety metody tzw. podwójnej większości w ramach większości kwalifikowanej były co do zasady doceniane.
Po stronie Polski natomiast pewien brak w efektywnym działaniu6 (w gremiach decydentów politycznych nie zdołano zidentyfikować problemu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną dostateczne wcześnie - jako jednej z najistotniejszych decyzji zaproponowanej przez Konwent, sam zaś Konwent prawie do końca traktowano jako rodzaj "seminarium naukowego") oraz bezradność w komunikacji politycznej z najważniejszymi partnerami sporu po stronie UE (mimo zabiegów przez szereg miesięcy nie zdołano doprowadzić do pogłębionej wymiany poglądów z Niemcami i Francją) przyniosły w konsekwencji "zaostrzenie" pozycji. Nałożył się na to narastający kryzys wewnątrzpolityczny, który w interesującym nas obszarze miał wyjątkowo niedobre następstwa:
po wygranym w czerwcu 2003 r. referendum w sprawie poparcia dla Traktatu akcesyjnego, nastąpiło bardzo niedobre odwrócenie generalnego nastawienia wobec Unii pod wpływem narastającej argumentacji populistycznej; partie rządzące i proeuropejskie partie opozycyjne "wpisały się" w takie konfrontacyjne nastawienie antyunijne;
w takiej sytuacji wewnątrzpolitycznej hasło "Nicea albo śmierć" (wprowadzone notabene do obiegu politycznego przez lidera proeuropejskiej partii opozycyjnej) stało się również wyznacznikiem polityki rządu, choć nie odzwierciedlało - o ile wiadomo - "merytorycznego" nastawienia do problemu; wybrnięcia z tej sytuacji nie ułatwiała dyfamująca Polskę kampania w szeregu państw Unii, obwiniająca jedynie Polskę za wystąpienie kryzysu i - w efekcie - zaciemniająca (spychająca na plan dalszy) istotę problemu.
Powyższe dylematy polityczne nie były przedmiotem analizy w ramach Projektu, który koncentrował się na "prawno-politycznych" aspektach "debaty nad przyszłością Unii", natomiast - stanowiąc dla badacza okoliczność nową (podobnie jak i dla polityków) - przeniknęły poszczególne problemy badawcze oraz - jak zaznaczono - wpłynęły na istotną zmianę w ich układzie tematycznym.

Problemy merytoryczne

Jeśli chodzi o problemy stricte merytoryczne, związane z przyszłym Traktatem konstytucyjnym, to naturalnie i w tej dziedzinie pojawiły się nowe wyzwania badawcze, choć identyfikacja założeń wyjściowych - co można odnotować z pewną satysfakcją - była prawidłowa.
Zasadniczym elementem proponowanej reformy ustroju Unii jest zamiar przekształcenia jej w organizację międzynarodową. Jest to propozycja, która doprowadzi do istotnego i rzeczywistego uproszczenia struktury Unii i jej zasobu prawnego. Bez wątpienia uzgodnienie konsensu w tej dziedzinie jest najpoważniejszym osiągnięciem politycznym Konwentu i dotychczasowych obrad Konferencji Międzyrządowej. Niemniej jednak nie udało się przeprowadzić "radykalnego" wariantu reformy ustrojowej Unii, tj. likwidacji obu istniejących obecnie Wspólnot i ustanowienia jednej organizacji międzynarodowej Unii Europejskiej. Projekt Traktatu konstytucyjnego pozostawia bowiem jedną Wspólnotę - Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, która ma istnieć obok przyszłej Unii Europejskiej. Mimo niewielkiego zasięgu regulacji tej Wspólnoty, czyni to cały zabieg reformy ustrojowej Unii ułomnym.
Przyszła Unia obejmie strukturalnie cały obszar obecnej Wspólnoty Europejskiej i obecnej Unii Europejskiej, a więc trzy obecne filary (z wyłączeniem EWEA). Struktura filarowa gwarantuje z powodzeniem - do tej pory - znaczną elastyczność we włączaniu nowych materii do obszaru integracyjnego. Zachowanie tej elastyczności jest sprawą istotną i - trzeba przyznać - że w toku negocjacji nad projektem Traktatu konstytucyjnego wypracowano w tej dziedzinie dobry modus. Szczególnie pozytywnie oceniane są propozycje dotyczące obszaru obecnego III filara. Inaczej przedstawiało się to zagadnienie w odniesieniu do Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Propozycje Konwentu zapadły bowiem pod bezpośrednim wpływem ówczesnej sytuacji politycznej, w momencie największej konfrontacji stanowisk wokół interwencji w Iraku. Zostały też poddane ostrej krytyce. Pozytywnym aspektem tego sporu jest jednak to, że podczas pierwszych miesięcy Konferencji Międzyrządowej (i po części paralelnie do samej Konferencji) zdołano osiągnąć ważny kompromis w dziedzinie WPZiB, który otwiera drogę do znaczącego umocnienia tożsamości Unii na arenie międzynarodowej.
Zgodnie z przewidywaniami obrady Konwentu i dotychczasowe obrady Konferencji Międzyrządowej przyniosły istotne wzmocnienie aksjologii przyszłej Unii. Co prawda osiągnięty kompromis przysłonięty został sporem wokół wprowadzenia do preambuły przyszłego Traktatu konstytucyjnego odwołania do religii chrześcijańskiej jako ważnego elementu kształtowania się tożsamości europejskiej, niemniej jednak - wbrew ostrożnym początkowym ocenom - do tekstu projektu Traktatu konstytucyjnego włączone zostały postanowienia Karty Praw Podstawowych, projekt zawiera podstawę prawną do przystąpienia przyszłej Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wiele innych, ważnych postanowień.
Słuszne było też założenie, że projekt Traktatu konstytucyjnego nie przyniesie "rewolucji instytucjonalnej". Oczywiście, zasadnicza zmiana związana będzie już z samą okolicznością powstania jednej organizacji międzynarodowej - ujednoliceniu ulegnie więc system instytucjonalny mechanizmu decyzyjnego i instrumentów prawnych w przyszłej Unii. Same jednak instytucje zachowują status zbliżony do obecnego, natomiast ciekawe skądinąd propozycje Prezydencji zbiorowej, "Ministra" spraw zagranicznych Unii czy Przewodniczącego Rady Europejskiej (które budziły tyle emocji intelektualnych) są ważne, ale jakiegoś przełomu w strukturze instytucjonalnej Unii nie stanowią. Rola Parlamentu Europejskiego ulega natomiast umocnieniu nie tyle ze względu na reformę jego statusu wśród instytucji unijnych, co ze względu na zwiększanie się liczby obszarów objętych procedurą podejmowania decyzji na podstawie art. 251 TWE, w której Parlament Europejski odgrywa ważną rolę.
Sporo zamieszania w sferze politycznej i prawnej wywołała sama formuła "konstytucji". Wprowadzona do dyskusji dosyć nieopatrznie, sprowokowała debatę nad charakterem prawnym przyszłej Unii Europejskiej (który zaczęto interpretować w rozumieniu budowania jakiegoś rodzaju państwa ogólnoeuropejskiego). Szczególnie w nowych państwach członkowskich, w których społeczeństwo niezmiernie wrażliwie reaguje na wszelkie groźby ograniczenia niedawno odzyskanej niezawisłości, ten kierunek dyskusji miał niedobre konsekwencje, umacniając antyintegracyjną argumentację natury populistycznej. W założeniach do Projektu badawczego od początku podkreślano, że owa "konstytucja" nie będzie niczym innym niż kolejnym - choć ważnym - traktatem rewizyjnym: taki charakter będzie miał bez wątpienia przyszły "Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy". Projekt przedłożony przez Konwent nie zdołał w sposób przejrzysty zrealizować zamiaru nadania Traktatowi konstytucyjnemu przejrzystej struktury, z podziałem na owe dwie części - "konstytucyjną" i "operatywną". Z debat Konwentu zrodziła się poczwarka legislacyjna, nad której w miarę przejrzystą strukturą i jakością legislacyjną pracowały służby prawne Komisji i Rady paralelnie do obrad Konferencji Międzyrządowej.
W końcu zaznaczyć należy, iż słuszne było założenie Projektu badawczego dotyczące umocnienia roli parlamentów narodowych i regionów w procesie integracji europejskiej. Przy czym jasne było, że intelektualnie interesujące rozważania co do włączenia parlamentów narodowych bezpośrednio do procesu decyzyjnego na szczeblu unijnym nie mają szans powodzenia, prowadziłyby bowiem do dalszego skomplikowania tej procedury decyzyjnej. Natomiast rosnące znaczenie przypisywać należy umocnieniu roli parlamentu narodowego w krajowym procesie decyzyjnym w sprawach UE na szczeblu konkretnego państwa członkowskiego. W tej dziedzinie projekt Traktatu konstytucyjnego przynosi ważne osiągnięcie, prowadzące do umocnienia roli parlamentów narodowych w monitorowaniu przestrzegania zasady subsydiarności.

1 Por. M.A. Cichocki, Porwanie Europy, Kraków - Warszawa 2004.
2 Na temat "metody Konwentu" - por. K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004.
3 Por. J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003.
4 W zamierzeniu najpierw miało dokonać się rozszerzenie, a następnie miała być zwołana Konferencja Międzyrządowa (wynika to jednoznacznie z dokumentów dołączonych do Traktatu z Nicei i z Laeken).
5 Zob. Wywiad z premierem L. Millerem, "Gazeta Wyborcza" z 17 grudnia 2003 r.
6 Por. J. Kranz, Między Niceą a Brukselą albo życie po śmierci, "Analizy i Komentarze" 2004 nr 3, Centrum Stosunków Międzynarodowych.


HOMEStrona główna - CER Home Page NEXTNastępna strona - Next page


INTERNET CONSULTANT