Mapa (klikalna)

Granice kompromisu w sprawie podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie Unii Europejskiej

Paweł Świedoba
Dyrektor Departamentu Unii Europejskiej Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Traktat Nicejski

W Nicei szefowie państw i rządów spędzili wiele godzin pracy na żmudnych negocjacjach, które każdy z ich uczestników wspominał jak najgorzej. To, co się potem powtarzało bardzo często, to gorący apel, aby nie powtarzać tego, co miało w miejsce w Nicei. Tego rodzaje nastawienie nie pomagało w naszych zabiegach o utrzymanie nicejskiego systemu ważenia głosów. Nicea była kryzysem politycznym UE, kryzysem, który został przezwyciężony właściwie tylko z jednego powodu - Traktat Nicejski miał umożliwić rozszerzenie Unii Europejskiej. Dla naszego głównego, niemieckiego partnera był to wówczas priorytetowy temat, kwestia absolutnie niezbędna, w związku z czym doszło do wiadomych kontrowersji i napięć.
Decyzje nicejskie dotyczyły jednak nie tylko kwestii większości kwalifikowanej, ale całego pakietu instytucjonalnego. Państwa duże godziły się na oddanie swego drugiego komisarza, wiedząc, że wraz z rozszerzeniem UE pojawią się w Unii w większości państwa małe i średnie. Oczywiste było zatem, że w tym nowym rozwiązaniu każde z tych dużych państw musi znaleźć coś dla siebie. W ramach tych zmagań doszło do przewartościowania głosów przyznanych Hiszpanii i Polsce. Polska zyskała, dzięki interwencji rządu Buzka, zrównanie głosów z Hiszpanią, ale gdybyśmy uzyskali tych głosów mniej, to też byłoby to uzasadnione, bo przecież mamy o 3 mln mniej obywateli.
Postanowienia nicejskie bardzo zakorzeniły się w naszej świadomości społecznej i w tym właśnie kontekście oceniane były propozycje Konwentu Europejskiego. Konwentu, który w założeniu nie miał otwierać pakietu instytucjonalnego, deklaracja z Laeken w żaden sposób nie stawiała przecież wprost tej kwestii. Dlatego też przez dłuższy czas zasadnie przyjmowaliśmy, że ta sprawa nie będzie rozpatrywana w czasie obrad Konwentu, nie miała być przecież w ogóle otwierana. Z dzisiejszej perspektywy z pewnością można zapytać, czy otwieranie pakietu nicejskiego opłaciło się, nie tylko nam zresztą, ale całej UE. Generalnie, w dużym uproszczeniu mówiąc, uzysk jest stosunkowo niewielki w porównaniu z rozwiązaniami instytucjonalnymi, które zostały przyjęte w Traktacie z Nicei.

Rewizja Traktatu - postanowienia Konwentu Europejskiego

W tych okolicznościach prace Prezydium Konwentu Europejskiego miały dla nas, politycznie rzecz ujmując, zasadnicze znaczenie. Prezydium stosunkowo późno zajęło się kwestią systemu głosowania. Dzisiaj wiemy z rozmów z członkami Prezydium, że z pewnym zaskoczeniem przyjęto akceptację Francji dla odejścia od parytetu z Niemcami w systemie ważenia głosów w Radzie Europejskiej. W połowie kwietnia 2003 Prezydium Konwentu zajęło się sprawą definicji większości kwalifikowanej. Na stół trafiły dwie propozycje - 50 : 50, tj. konsekwentna propozycja Komisji Europejskiej, oraz jej modyfikacja - 50 : 66. Komisarz Vittorino w pewnym momencie zaproponował rozwiązanie 50 : 60. I to jest cała legenda wokół decyzji Prezydium, a następnie Konwentu Europejskiego w sprawie modelu definicji większości kwalifikowanej. Co do takiego trybu przedkładania propozycji mieliśmy, i w dalszym ciągu mamy, zastrzeżenia. Kształt przyszłego Konwentu Europejskiego będzie na pewno jedną z najbardziej drażliwych decyzji, jakie UE będzie musiała podjąć. Wyobrażam sobie, że w przyszłości wszystkie państwa członkowskie będą się domagały obecności w Prezydium, tak aby nie miała miejsca sytuacja, iż niektórzy są bardziej, a inni mniej uprzywilejowani.
Wszystko to działo się w trakcie przygotowań do naszego referendum akcesyjnego, kiedy ustalenia nicejskie były być może, co można powiedzieć z perspektywy czasu, nadmiernie eksponowane. Być może można było w czasie kampanii społecznej powiedzieć, że ustalenia dotyczące systemu podejmowania decyzji w Radzie Europejskiej uległy zmianie. To jest bardzo teoretyczne podejście, kampania rządzi się swoimi prawami i nie sposób wszelkich zawiłości tłumaczyć w kampanii ogólnonarodowej, niemniej trochę więcej otwartości w sprawie zmian, jakie się szykują, by nam wszystkim pomogło, ale też nie powinniśmy mieć nadmiernego poczucia winy za to, że kładliśmy nacisk na ustalenia nicejskie. Układ sił w Konwencie Europejskim wskazywał, że ustalenia nicejskie się utrzymają. Dopiero przewartościowanie, jakie miało miejsce po zakończeniu Konwentu Europejskiego, sprawiło, że system ważenia głosów był nie do utrzymania.
Notabene bardzo trudno jest wytłumaczyć ewolucję stanowisk większości państw członkowskich, starych i nowych, w tej kwestii. Dziewiętnastu przedstawicieli rządowych w Konwencie podpisało wspólny dokument w sprawie utrzymania systemu głosów przyjętego w Nicei. Po kilku miesiącach część państw się wykruszyła, a po kilku następnych - jeszcze więcej, aż w końcu odeszła od ustaleń nicejskich także Hiszpania i Polska została sama. Natomiast dlaczego tak się stało, dlaczego państwa małe i średnie, pomimo że tracą na zmianie systemu nicejskiego w sposób niekwestionowany, nie zdecydowały się na podjęcie tego wątku w dyskusji w trakcie Konferencji Międzyrządowej, nie jest jasne - ta kwestia pozostaje niewyjaśniona.
Warto również powiedzieć, że sama koncepcja podwójnej większości ma bogatą historię i w trakcie poprzednich Konferencji Międzyrządowych co jakiś czas pojawiała się i znikała, a w samej Nicei najbliżej było do jej finalnego przyjęcia. Warto również zwrócić uwagę na stanowisko Polski na Konferencji Międzyrządowej w tracie przygotowywania Traktatu z Nicei. Zostało ono przedstawione naszym partnerom, aby zilustrować polski punkt widzenia. W tym stanowisku bardzo mocno było podkreślane znaczenie czynnika demograficznego. Nie było to może wyrażenie wprost entuzjazmu dla systemu podwójnej większości, ale pośrednie wskazanie, że z uwagi na potencjał ludnościowy Polski, system, który bierze pod uwagę czynnik demograficzny, jest całkowicie do przyjęcia, więcej - jest wręcz pożądany. Taka też teza została w naszym stanowisku sformułowana.

Konferencja Międzyrządowa

Pierwsza faza Konferencji Międzyrządowej została skazana na porażkę, dlatego też w pewnym sensie prezydencja włoska postawiła sobie zbyt ambitny cel w tych negocjacjach, mając nadzieję na ich zakończenie do grudnia 2003 roku. Myślę też, że obie strony sporu zaszły zbyt daleko w swojej argumentacji. Zwłaszcza Niemcy w trakcie prac Konferencji Międzyrządowej odmawiały jakiejkolwiek dyskusji i jednolicie popierały propozycje Konwentu. Dlatego też musiało nastąpić spięcie, które dopiero w ostatnich dniach zaowocowało przyjęciem kompromisu. Podjęto wprawdzie uzgodnienia dotyczące kilkudziesięciu innych spraw, ale najbardziej drażliwe kwestie odłożono na później.
Ze strony polskiej bardzo szybko została podjęta inicjatywa wyrażająca się w przekonaniu, że Traktat Konstytucyjny powinien zostać przyjęty do czasu wyborów do Parlamentu Europejskiego. Chcieliśmy też sami wykazać się aktywnością i nie przedłużać sytuacji patowej. Temu służyły rozmowy ministra spraw zagranicznych z partnerami niemieckimi i francuskimi oraz spotkanie w styczniu, które było wyłącznie poświęcone tej sprawie. W styczniu też przekazaliśmy pisemną propozycję prezydencji irlandzkiej. Koncepcja ta była wzorowana na wcześniejszych przemyśleniach wychodzących z założenia, że system nicejski nie wszedł jeszcze w życie, nie zdążył się sprawdzić i nie sposób powiedzieć, że jest nieskuteczny. Uważaliśmy zatem, że najlepszym rozwiązaniem byłoby takie, by dopiero w 2009 roku, tj. po kilku latach doświadczeń, podjąć ostateczną decyzję. Różnica w stosunku do takiej ogólnej klauzuli przeglądowej, jaka była dyskutowana na szczycie w Brukseli czy w Nicei, była taka, że w styczniowym wariancie zabiegaliśmy o doprecyzowanie o to, jakiego rodzaju decyzja miałaby być podjęta przez Radę Europejską. Czy byłoby to upoważnienie dla Rady Europejskiej do podjęcia decyzji o utrzymaniu systemu ważenia głosów przyjętego z Nicei, albo o przyjęciu systemu i odpowiedniej większości, co pociągało za sobą konieczność określenia wysokości progów. Niestety, jak się szybko okazało, nie sposób było wypracować zgodę co do formuły decyzji Rady Europejskiej, jaka miałaby być podjęta. Dla nas jedyną do zaakceptowania formułą była taka - większość kwalifikowana za przejściem na system o podwójnej większości i to jeszcze z weryfikacją w parlamentach narodowych, podczas gdy partnerzy byli gotowi do zaakceptowania takiej formuły, gdzie wchodziła w grę większość podwójna, chyba że większość kwalifikowana postanowi inaczej. Jedyne pole do kompromisu polegało na tym, że byli gotowi do odstąpienia od weryfikacji, czy decyzja jest popierana przez 62 proc. ludności. Paradoksalnie ta decyzja miała być podjęta wg ustaleń nicejskich, mimo że teoretycznie przechodzono by na system podwójnej większości. Bardzo szybko okazało się jednak, że tego typu dyskusja nad formułą decyzji daleko nikogo nie zaprowadzi i że rozwiązania trzeba gdzie indziej szukać.

Podwójna większość

W okolicach marca pojawiły się pierwsze podejścia do zdefiniowania tego, na czym nam zależy w systemie podejmowania decyzji w oparciu o podwójną większość. Te refleksje płynęły z założenia, że nie system podejmowania decyzji jest celem samym w sobie, ale są i inne cele, jak utrzymanie pozycji Polski, jak zasada, że dochodzenie do kompromisu będzie zasadą wiodącą w trakcie podejmowania decyzji oraz to, że zostanie zachowana spójność i równowaga Unii Europejskiej. W oparciu o te przesłanki rozpoczęły się poszukiwania odpowiedzi na pytanie, czy na bazie podwójnej większości nie da się znaleźć satysfakcjonującego rozwiązania.
Pierwszą koncepcją, jaka się pojawiła, było odrębne zdefiniowanie większości kwalifikowanej i mniejszości blokującej. Większość kwalifikowana musiałaby być zdefiniowana dużo bardziej wyraźnie niż to proponował Konwent Europejski. Np. przy formule 50 : 50 z mniejszością blokującą był mniejszy problem, by usankcjonować zarówno państwa małe, jak i państwa duże. Państwa duże można było usatysfakcjonować, kładąc większy nacisk na kryterium ludnościowe, a państwa małe na kryterium liczby państw. Ta mniejszość blokująca, wg propozycji, która do ostatniej chwili Konferencji Międzyrządowej była dyskutowana, była zdefiniowana jako minimum 4 państwa stanowiące 1/3 ludności Unii, albo minimum 8 państw stanowiących 20 proc. ludności. Wszystko to wyglądało bardzo dobrze na papierze i wydawało się zapewniać bardzo dobrą równowagę w UE, ale wystąpiły również problemy. Problemem zasadniczym było to, że z punktu widzenia społecznego odbioru tego systemu mielibyśmy ogromne wyzwanie z wyjaśnieniem reguł gry funkcjonowania takiego systemu, np. dlaczego odrębnie jest liczona większość kwalifikowana, a odrębnie mniejszość blokująca itp. Bardzo istotne było też to, by udowodnić, iż system nie będzie nadużywany. Nadużywany w tym sensie, że w systemie 50 : 50 bardzo łatwo jest podejmować decyzje, a wówczas następuje przełożenie nacisku na Komisję Europejską posiadającą prawo inicjatywy legislacyjnej. Natomiast to, co Komisja położyłaby na stole, byłoby przyjmowane, chyba że nastąpiłaby pewna reakcja ze strony grupy państw. Tego rodzaju wyzwania sprawiły, że ta koncepcja, mimo iż wydawała się uzyskiwać akceptację, nie została uznała za dobry punkt wyjścia do ostatecznego kompromisu.
Chciałbym powiedzieć jeszcze o dwóch koncepcjach. Pierwszą była koncepcja zmierzająca do tego, aby specjalna mniejszość blokująca, lub jako superkwalifikowana mniejszość, była rozważana kiedy chodzi o żywotne interesy narodowe państw członkowskich. Pochodną tej koncepcji była koncepcja Giscarda d'Estaing, przedłożona m.in. w Warszawie, aby w sytuacji, gdyby któreś z państw uznało, że jego żywotne interesy są zagrożone, mogło przywoływać system nicejski. Ta koncepcja wydawała się atrakcyjna z politycznego punku widzenia, mielibyśmy podwójną większość jako zasadę, ale mielibyśmy też trochę Nicei, do której można by sięgać. Koncepcja była obiecująca z politycznego punktu widzenia, ale tylko z tego punktu - definiowanie żywotnych interesów narodowych jest bowiem zadaniem niezwykle trudnym, dla każdego bowiem znaczy co innego. Nieuchronnie zatem tego typu dywagacje musiałyby zakończyć się niepowodzeniem i ostatecznie koncepcją, która została przyjęta - w pierwszej kolejności - podwyższenie progów, które wzmacnia pozycję Polski, ponieważ oznacza, że nasz udział w mniejszości blokującej jest większy niż w propozycji Konwentu, tj. 50 : 60. Te dwa kryteria, jak wiadomo, zawsze były brane pod uwagę - udział w większości kwalifikowanej i udział w mniejszości blokującej.
Trzeba powiedzieć, że nasz udział w systemie większości kwalifikowanej można nazwać lepszym od nicejskiego, w tym sensie, że mamy więcej populacji w całej populacji UE niż wynosi 27 głosów w pełnej puli głosów, jakie zostały nam przypisane. Jest to tylko 0,1 punktu procentowego więcej, ale jednak zyskujemy. Ma to ogromne znaczenie, ponieważ zapewne w przyszłości będziemy w równym stopniu zainteresowani tym, jeżeli nawet nie bardziej, ażeby decyzje były przyjmowane, niż w tym, ażeby je zablokować. Jest faktem, że w pierwszym okresie po akcesji możemy bardziej zwracać uwagę na ograniczenie niekorzystnych implikacji pewnych decyzji i może nam się to bardziej przydać, ale bardzo szybko, i to od samego początku, będziemy zainteresowani także i tym, ażeby decyzje w Radzie Europejskiej były podejmowane sprawnie. Można tu podawać bardzo wiele przykładów, łącznie z bardzo istotnymi kwestiami finansowymi, w których decyzje są podejmowane na bazie propozycji Komisji Europejskiej. A zatem w bardzo wielu przypadkach będzie nam zależało na tym, ażeby były przyjmowane decyzje pozytywne.
Podwyższenie progów oznacza wzmocnienie pozycji Polski, jeżeli przez to wzmocnienie uważamy nasz udział w tworzeniu większości kwalifikowanej. Dodatkowo zostało wprowadzone ograniczenie, które zapobiega możliwości blokowania decyzji przez trzy największe państwa w UE, co też jest nam na rękę. Przyjęty został także mechanizm zabezpieczający, który sprawia, że grupa państw, lepiej zdefiniowana z polskiego punktu widzenia niż w Traktacie z Nicei (75 proc. ludności lub 75 proc. państw, a nam jest łatwej stworzyć taką grupę państw niż mniejszość blokującą wg ustaleń z Nicei), jest w stanie uruchomić dodatkowe negocjacje, które w rozsądnym czasie mogą doprowadzić do satysfakcjonującego rozwiązania. Nie jest to oczywiście rozwiązanie idealne, nie ukrywamy tego, jest to jednak rozwiązanie, które kładzie nacisk na perspektywę dopracowania prawnego. Niemniej jednak biorąc pod uwagę, że w całej dyskusji o większości kwalifikowanej chodzi o to, żeby mieć wpływ na wyjściową propozycję Komisji Europejskiej, bo wówczas decyduje się wg różnych szacunków 80-90 proc. substancji aktu prawnego, to Komisja Europejska powinna być może nawet bardziej zainteresowana uwzględnieniem punktu widzenia państw mogących tworzyć grupę żądającą dodatkowych negocjacji, niż byłaby zainteresowana uwzględnieniem poglądów państw, które dążą do zablokowania decyzji. W każdym razie taki wpływ można uznać za porównywalny.
Takie też rozwiązanie zostało finalnie przyjęte. Wydaje się, że jest to dobre rozwiązanie, i ekwiwalentne, w pewnym sensie, nicejskiemu. Przede wszystkim jest to rozwiązanie, które pozwoliło na zakończenie prac Konferencji Międzyrządowej i na przyjęcie Traktatu. Co by się stało, gdyby Traktat konstytucyjny nie został przyjęty, gdyby w Brukseli Polska powiedziała, że nie zgadza się na warunki, jakie zostały wynegocjowane? Prezydencja holenderska zapowiedziała, że nie przewiduje w swoim programie prac ponownego podjęcia negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym, czyli jeżeliby Bruksela zakończyła się fiaskiem, to wówczas Holendrzy na pewno nie byliby gotowi do ponownego wznawiania negocjacji. Każdy, kto zaproponowałby nieprzyjęcie Traktatu, skazywałby się na izolację i to na długie lata. Byłoby też bardzo trudno uzyskać ponownie kredyt zaufania dla rozpoczęcia negocjacji Traktatu konstytucyjnego.
Trzeba również powiedzieć, że Traktat obejmuje inne rozwiązania, nie tylko kwestie liczenia większości kwalifikowanej. W przypadku pozycji Komisji Europejskiej ustalenia są dla nas bardzo korzystne, zależało nam na silnej Komisji i na tym, aby w pierwszym okresie zasada - jeden kraj, jeden komisarz - była respektowana. Ale jeżeli zmniejszenie składu Komisji oznaczać ma silniejszą Komisję, a pewnie tak się stanie, to wówczas to rozwiązanie jest nam także na rękę. Jeżeli zaś chodzi o pozycję Parlamentu Europejskiego, który zyskuje na znaczeniu, to również dodatkowy zysk ma swoją wagę - w przypadku kiedy samoograniczenia dokonali inni - zwłaszcza Niemcy.
Po przyjęciu Traktatu bardzo szybko wznawiane są prace nad wdrożeniem tych ustaleń, które wiążą się z największymi wyzwaniami. Będą one postępowały w trakcie debaty ratyfikacyjnej. Myślę, że czeka nas bardzo interesujący okres, w którym z jednej strony będziemy prowadzić debatę w procesie ratyfikacyjnym, a z drugiej strony ruszy praca, która podejmie poszczególne uzgodnienia i ustalenia, takie jak polityka zewnętrzna, polityka zagraniczna, prezydencja grupowa itd., i przymierzymy się do ich wdrożenia.

(Tekst nieautoryzowany, śródtytuły pochodzą od redakcji)
Wojciech Słomczyński i Karol Życzkowski


HOMEStrona główna - CER Home Page NEXTNastępna strona - Next page


INTERNET CONSULTANT