Mapa (klikalna)

Kryzys Unii Europejskiej. Co dalej?

Rozmowa z prof. Janem Barczem, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa

Kryzys dyrektoriatu francusko-niemieckiego

- Jak wiadomo dzisiejsza UE ukształtowała się w wyniku procesu politycznego, którego celem było stworzenie nowego systemu koegzystencji państw w Europie Zachodniej, systemu budowanego przede wszystkim przy wykorzystaniu instrumentów gospodarczych. W procesie tym dynamika gospodarcza Unii zależała przede wszystkim od siły Niemiec, a inicjatywa polityczna - od Francji. Kolejne rozszerzenia z początkowych 6 do 15 członków nie zmieniły tej niepisanej reguły. Traktat konstytucyjny również podtrzymuje tę zasadę, mimo rozszerzenia Unii o Europę Środkową, tj. mimo wejścia krajów, które, jak Polska, wnoszą do tego związku istotną przestrzeń gospodarczą i geostrategiczną, lub, jak Estonia, Czechy czy Słowacja, mają szybko rozwijające się gospodarki, które wykorzystują zupełnie inne mechanizmy niż te, znane krajom dawnej EWG jeszcze z lat 60. XX wieku, tj. z epoki rozbudowanych przywilejów państwa opiekuńczego i tzw. społecznej gospodarki rynkowej.

Czy zatem zasadne było, w trakcie prac nad Traktatem znacznie powiększonej UE, forsowanie takich ustaleń, które de facto podtrzymują, przez odrzucenie nicejskiego systemu głosowania w Radzie Unii, dyrektoriat francusko-niemiecki, a tym samym skazują Unię na prowadzenie polityki, która już jej nie rozwija (patrz np. zablokowanie pod wpływem Francji wprowadzenia zasady liberalizacji unijnego rynku usług, czy niemieckie plany wprowadzenia tzw. płacy minimalnej, blokującej swobodny przepływ siły roboczej)? A zatem czy słusznie postąpiono, powielając jeszcze rzymski schemat z 1957 r. w zmienionej rzeczywistości gospodarczej i politycznej Europy?

- Przede wszystkim należy podkreślić, że Traktat konstytucyjny nie wnosi rewolucyjnych zmian merytorycznych w działaniu UE. Trzeba pamiętać, że Traktat w zasadzie nic nie zmienia w obszarze działania rynku wewnętrznego. Przejmuje bez większych zmian merytorycznych to, co jest w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Traktat konstytucyjny natomiast rzeczywiście sporo zmienia w samej strukturze Unii - proponuje utworzenie jednej organizacji międzynarodowej, a w związku z tym upraszcza mechanizmy decyzyjne, system instrumentów prawnych, wnosi też sporo wartości dodanej, szczególnie w to, co się nazywa przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, czyli generalnie mówiąc, w obecny III filar, i w politykę migracyjną, która już znajduje się w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Traktat konstytucyjny tworzy też mocne struktury w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, które - jeśli państwa członkowskie będą chciały skorzystać z tych struktur - pozwolą umocnić identyczność Europy na arenie międzynarodowej. Istotne jest także umocnienie ochrony praw podstawowych, poprzez wprowadzenie Karty Praw Podstawowych do Traktatu i - co również, a może nawet bardziej istotne - ustanowienie podstawy prawnej dla przystąpienia przyszłej Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Natomiast Traktat do kwestii, o które Pan pyta, bezpośrednio się nie odnosi…

- …a zmiana systemu głosowania w Radzie Unii?

- …zmiana systemu podejmowania decyzji w Radzie w swojej istocie nie ma aż tak istotnego znaczenia, ponieważ od lat domagano się uproszczenia systemu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną i większej demokracji, czyli osłabienia zasady tzw. degresywnej proporcjonalności, która sprawiała, że duże państwa miały relatywnie mniej do powiedzenia, mimo że wnosiły największy wkład finansowy. Zwiększenie liczby państw członkowskich sprawia, że kwestia ta stała się pilna. W sumie ostateczny kompromis, który Traktat proponuje, jest wyważonym systemem. Uwzględnia również w znacznej mierze oczekiwania Polski, nawet jeżeli tzw. siła decyzyjna Polski - liczona indykatorami matematycznymi - jest nieco słabsza niż w Traktacie z Nicei. Jednak trzeba pamiętać, że również w Traktacie z Nicei, tj. wg systemu obecnie wiążącego, Polska sama jako taka też nic nie może zrobić i również musi budować różne koalicje. W tym nowym systemie bez wątpienia w większym stopniu trzeba będzie starać się o budowanie kolacji niż w przypadku nicejskim. Czyli, krótko mówiąc, państwo członkowskie musi być zdolne do budowania koalicji, a zatem Polska musi być efektywnie działającym w systemie UE państwem. Stąd też polscy politycy bardziej powinni przywiązywać wagę do tego, by podnieść wydolność Polski jako podmiotu działającego w ramach Unii niż krytykować sam system.

Wracając zaś do Pana zasadniczego pytania - trzeba sobie zdać sprawę, że protest przeciwko Traktatowi konstytucyjnemu nie wiązał się bezpośrednio z samym Traktatem. Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że z samą treścią Traktatu miał niewiele do czynienia. Jeżeli już, to z metodą jego przyjęcia (szczególnie projektu Konwentu UE), i z tym bym się zgodził. Musimy bowiem sobie uświadomić, że obecnie w UE nakłada się na siebie kilka dużych rozbieżności o charakterze strategicznym. Pierwsza dotyczy coraz bardziej widocznego starcia, którego katalizatorem stał się proces rozszerzenia, tj. starcia między nastawieniem liberalnym w gospodarce - w istocie bowiem Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską potwierdza kierunek gospodarki liberalnej - a tym co znamy jako system gospodarki socjalnej, w wydaniu francuskim czy niemieckim. Drugie wielkie starcie ma charakter społeczno-polityczny i francuskie „nie" wobec Traktatu artykułowało nastawienie społeczne w części „starych" państw członkowskich do procesu rozszerzenia Unii. Bez przesady można powiedzieć, że Czytelnik może zamiast nazwy „Turcja", wstawić nazwę „Polska" i będzie miał odpowiedź na pytanie „o co w istocie chodzi". Decyzji politycznej o rozszerzeniu Unii nie towarzyszyła jak widać akceptacja społeczna tego procesu. Wreszcie trzecie starcie czy konflikt interesów dotyczy roli przyszłej Unii w relacjach międzynarodowych w skali globalnej. Chodzi tu o miejsce Europy, jako aktora, na scenie globalnej. Fundamentalne różnice ujawniły się z całą mocą w kontekście interwencji irackiej.

Zaryzykowałbym stwierdzenie, że Traktat konstytucyjny w dużej mierze mógłby tworzyć podstawy do przezwyciężenia tych problemów.

- Traktat rzymski powołujący EWG, który regulował stosunki między państwami założycielskimi, bynajmniej nie kierował się matematycznymi zasadami wyznaczania siły głosu czy wpływów poszczególnych członków. Np. stosunek ilości głosów posiadanych w Radzie Europejskiej przez Niemcy i Luksemburg w żadnej mierze nie odzwierciedlał rzeczywiście istniejącej dysproporcji sił między nimi. Ojcowie-założyciele EWG byli jednak bardziej wizjonerami patrzącymi w przyszłość kontynentu niż politykami zainteresowanymi najbliższymi wyborami i ich doraźnymi konsekwencjami. Twórcom Traktatu konstytucyjnego zabrakło jednak takiej perspektywy - poprzez zmianę nicejskiego systemu, dającego pewną nadwagę krajowi ze Środkowej Europy, tj. Polsce, pomniejszono jej rolę i silę sprawczą w poszerzonej Unii, a przez to faktycznie pokazano, że nie chodzi o położenie podwalin rzeczywiście nowej, zjednoczonej, tj. zachodniej i środkowej Europy, i włączenie nowych członków do faktycznych procesów decyzyjnych, ale o wtłoczenie tej ostatniej do realiów dotychczasowego układu sił na zachodzie Europy.

Tymczasem nowi członkowie Unii mają pewne prawo zapytać, dlaczego to właśnie oni muszą ponosić polityczne i finansowe koszty zaniechania przeprowadzenia niezbędnych reform w krajach starej Unii, a tym samym przyczyniać się triumfu w krajach starej Unii egoizmów narodowych czy wręcz partykularyzmów związkowych?

- Trzeba wrócić do korzeni i przypomnienia, że system ważenia głosów w Radzie od początku stanowił problem polityczny. Jeżeli popatrzymy na układ głosów ważonych pod rządami Traktatu o EWG, to łatwo zauważyć, że ten układ był bardzo delikatnym kompromisem tak skonstruowanym, aby status dużych państw, średnich i małych był wyważony. Kryzys, jaki wystąpił w związku z formułą nicejską, nie był niczym nowym. Trzeba pamiętać, że podobny, bardzo ostry kryzys wystąpił w czasie rozszerzenia Unii lat 1994–1995. Przystępujące wówczas państwa małe, ale bardzo wydolne [Austria, Szwecja i Finlandia - red.], zażądały umocnienia właśnie roli państw małych. Ten kryzys zakończył się kompromisem z Joaniny, który polegał na tym, że nie ruszono głównego systemu podziału, ale wprowadzono pewne wzmocnienie pozycji państw, które sprzeciwiały się podjęciu jakiejś decyzji, lecz nie miały odpowiedniej liczby głosów, by decyzję taką zablokować. Podobne kontrowersje powstały podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, a znana nam awantura o 27. głos Polski ukazywała jedynie przysłowiowy wierzchołek góry lodowej całego problemu (bardzo ostre kontrowersje wystąpiły między Francją i Niemcami; Francja wówczas nie godziła się na wysforowanie się Niemiec przed peleton dużych państw).

Sam system nicejski jest dosyć skomplikowany, ponieważ zakłada spełnienie dwóch testów obowiązkowych przy podjęciu decyzji w Radzie - liczby głosów ważonych i liczby państw oraz testu fakultatywnego (na żądanie jednego z państw członkowskich) - 62% demograficznego potencjału Unii. Dodać jeszcze trzeba, że obszary, w których decyzja w Radzie zapada większością kwalifikowaną, objęte są w zasadzie procedurą współdecydowania (art. 251 TWE), co oznacza bardzo mocną kompetencję Parlamentu Europejskiego, łącznie z możliwością powstrzymania podjęcia decyzji. Wówczas, po awanturach w Nicei, Niemcy zrezygnowały z postulatu dodatkowego głosu, tzn. posiadania więcej głosów, choćby symbolicznie, niż Francja, ale za to zostały dowartościowane większą liczbą deputowanych do Parlamentu Europejskiego. A zatem trzeba uwzględniać tutaj różne czynniki.

Sam postulat, który się pojawił w Konwencie, żeby wprowadzić system podejmowania decyzji większością kwalifikowaną przy pomocy tzw. podwójnej większości, czyli aby brać pod uwagę liczbę państw, co gwarantuje interesy państw małych, dlatego że każde państwo ma jeden głos, oraz siłę demograficzną państwa w skali unijnej (co z kolei gwarantuje interesy państw dużych), nie jest nowy. Dyskutowany był również w 2000 roku, ale wówczas nie uzyskał powszechnego poparcia. Nie zdradzę tu żadnej tajemnicy, mówiąc, że eksperci w większości opowiadali się (co do zasady) za tym systemem, ponieważ nie wymaga on renegocjacji w toku każdego kolejnego rozszerzenia oraz może być systemem efektywnym i wyważającym interesy państw. Problemem w tym systemie jest tylko odpowiednie określenie liczby państw, które opowiadają się za podjęciem decyzji i ustalenie progów demograficznych koniecznych dla podjęcia albo zablokowania decyzji.

Problem podczas prac Konwentu polegał nie na tym, że zaproponowano tę formułę, tylko na tym, w jaki sposób ją zaproponowano. I tu rzeczywiście krytycy Traktatu (w wersji przedłożonej przez Konwent) mieli dużo racji, argumentując, że Francja i Niemcy jednostronnie, bez konsultacji, bez pogłębionej refleksji, zaproponowały formułę, która była niekorzystna dla pewnej grupy państw, przede wszystkim państw średniodużych, takich jak Polska czy Hiszpania. Gdyby wówczas, na początku 2003 roku, tę propozycję poddano porządnej dyskusji, to podejrzewam, że wypracowano by stosowną formułę i nawet specjalnie nikt tego by nie zauważył.

Trzeba pamiętać, że formuła wysunięta przez Niemcy i Francję została następnie (podczas drugiej fazy Konferencji Międzyrządowej), między innymi za sprawą Polski, poddana gruntownej rewizji. Wynik znalazł się w ostatecznym tekście Traktatu konstytucyjnego. Oczywiście, że można ten ostateczny kompromis w jakimś zakresie krytykować, ale z całą odpowiedzialnością mogę powiedzieć, że jest to kompromis, jak na warunki 25 państw, wyważony. Również duże państwa musiały ustąpić: ustanowiono mechanizmy, szczególnie z zakresie formułowania tzw. mniejszości blokującej, które będą wymuszały porządny kompromis. Trzeba jednak pamiętać, że w tej formule będą mogły brać efektywny udział państwa, które są wydolne i które wiedzą, czego chcą. Sama procedura jest istotna, ale skorzystać z niej efektywnie można wtedy, jak się sprawnie działa. Oczywiście, że są i były różne inne pomysły, może bardziej sprawiedliwe, lepiej wyliczalne, jak np. słynny kompromis indykatorów matematycznych (według tzw. projektu jagiellońskiego), który był dyskutowany już w 2000 roku. Ma on szereg zalet, ale tę zasadniczą wadę, że nie został zaakceptowany przez cześć państw…

- …ale wersja traktatowa kompromisu też była oprotestowana przez wiele państw, w tym przez Polskę i Hiszpanię.

- …niemniej ostateczny kompromis o podejmowaniu decyzji większością kwalifikowaną w Radzie jest dla Polski akceptowalny [Polska wywalczyła hamulec bezpieczeństwa, który umożliwia odwlekanie decyzji przez „rozsądny czas", o ile kwestionują ją państwa zamieszkane przez ponad 26,25 proc. unijnej ludności (dokładnie trzy czwarte z 35 proc.). Ten mechanizm nie pozwala jednak torpedować decyzji w nieskończoność, a poza tym może być zniesiony w 2014 r. kwalifikowaną większością głosów. Konstytucja ograniczy więc możliwości blokowania decyzji przez Polskę, Hiszpanię i mniejsze kraje, zwiększy je natomiast w wypadku Niemiec (bo mają 17 proc. ludności poszerzonej Unii wobec 8 proc. w wypadku Polski), a pozwoli zachować Francji, Wielkiej Brytanii i Włochom. W systemie nicejskim, który zaczął obowiązywać 1.11.2004 r. cztery największe państwa mają po 29 głosów, a Polska i Hiszpania po 27. Do zablokowania decyzji potrzeba 91 - patrz: PE, Biuro Informacyjne w Polsce - red.]. Pamiętać też należy, że Polska ma, o czym zapomniano u nas w dyskusji politycznej, bardzo przyzwoitą reprezentację w Parlamencie Europejskim, z możliwościami wzmocnienia w przyszłości. Ja bym wolał, by nasi politycy większą uwagę zwracali na konieczność zwiększenia efektywności działania administracji w ramach struktur unijnych i na podniesienie efektywności działalności polskich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim.

Wspólna polityka zagraniczna - fakty i mity

- Wspomniał Pan profesor o polityce zagranicznej Unii. Jednym z głównym argumentów na rzecz przyjęcia Traktatu konstytucyjnego ma być właśnie usprawnienie funkcjonowania Unii w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Realizację tej wspólnej polityki, rzekomo niemożliwej pod rządami Traktatu z Nicei, zapewnić ma nowe stanowisko ministra spraw zagranicznych Unii. Jest to jednak argument bardzo wątpliwy. Rzecz bowiem nie w urzędzie, ale w politycznej woli krajów członkowskich do prowadzenia takiej wspólnej polityki. Jeśli ta wola jest, to nawet i bez formalnego tytułu J. Solana mógł, działając wspólnie z prezydentami Polski i Litwy, osiągnąć sukces na Ukrainie, a bez tej woli nawet piastując ww. stanowisko, Solana nie przekona np. Niemców, by zamiast ubiegać się o miejsce stałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ-tu starali się o wspólną reprezentację UE na tym forum, by ograniczyć się tylko do tego jednego przykładu.

- W tej kwestii w pełni zgadzam się z Panem. Z pewnością to nie urząd ministra spraw zagranicznych Unii jest tutaj decydujący. On jest istotny, ale nie można dogmatyzować jego znaczenia, twierdząc, że on jest wyłącznym i najlepszym środkiem, który umożliwi realizację wspólnej polityki zagranicznej. Z drugiej strony nie można też twierdzić, jak się obecnie argumentuje w dyskusji publicznej, że stanowi on zagrożenie dla suwerenności państw, bo tak nie jest. Urząd ministra spraw zagranicznych polega w istocie na połączeniu kompetencji dwóch istniejących dzisiaj urzędów, tj. wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz komisarza ds. zewnętrznych. Uważam, że to jest bardzo dobre połączenie, które zapewni większą koherencję działań przyszłej Unii (choć wątpliwości co do statusu prawnego „ministra" jako członka kolegium Komisji pozostają), natomiast bez wątpienia nie jest to instrument, który będzie rozstrzygał o efektywności wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa - o tym zadecydują same państwa członkowskie.

Trudno natomiast krytykować Traktat z Nicei, za to że nie zapewnia efektywności wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ponieważ Traktat z Nicei podsumowuje pewien etap rozwoju tego obszaru współpracy państw członkowskich. Pamiętajmy, że to jest obszar, który rodził się w dużych bólach i państwa członkowskie podchodziły do niego z dużą ostrożnością i dystansem. Dopiero pod wpływem wielkiej tragedii na Bałkanach w latach 90. i całkowitej bezradności UE przyspieszono prace nad tym działem współpracy państw członkowskich. Najpierw były to decyzje polityczne podejmowane przez Radę Europejską od końca 99 roku (Helsinki), następnie część z tych decyzji została, na mocy Traktatu z Nicei, włączona do Traktatu o Unii Europejskiej.

Natomiast Traktat konstytucyjny idzie od strony strukturalnej, instytucjonalnej bez wątpienia dalej. Umacnia on i rozszerza obszary, w których państwa mogą współpracować, szczególnie w sferze polityki bezpieczeństwa i polityki obrony, umacnia proces decyzyjny (ale zasadą pozostaje jednomyślność państw członkowskich), potwierdza zasady zbliżenia między UE a NATO. Jak słyszę obecnie głosy, iż wejście w życie Traktatu konstytucyjnego osłabi NATO, widzę, że wypowiadający je nie rozumieją, o co chodzi. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony może działać i być efektywna tylko o tyle, o ile będzie istniała porządna współpraca między UE i NATO. Te mechanizmy tworzyły się z trudem w roku 2000, 2001, 2003 i 2004 i Traktat konstytucyjny stanowi ich podsumowanie.

Inną sprawą jest, na ile państwa członkowskie z tych możliwości skorzystają: to zależy od ich woli politycznej.

Jak popatrzymy na proces dochodzenia do ostatecznych rozwiązań Traktatu konstytucyjnego w tej dziedzinie, to przypomnimy sobie wielkie rozbicie wśród państw członkowskich w sprawie interwencji w Iraku, kiedy grupa 4 państw na czele z Niemcami i Francją…

- …także z Belgią i Luksemburgiem, tzw. grupa luksemburska…

- …zaproponowała działania jednostronne, poza traktatami, które groziły rozbiciem całego obszaru WPZiB. Dzięki dyskusji i kompromisowi z drugiej połowy 2003 roku i początku 2004 roku wszystkie idee tzw. współpracy strukturalnej, klauzuli sojuszniczej, itd. udało się mocno włączyć w Traktat. To jest olbrzymie osiągnięcie, bardzo istotne jako punkt wyjścia do dalszych działań. Odrzucenie Traktatu konstytucyjnego bez wątpienia osłabiłoby rozwój w tym obszarze.

Niebezpieczeństwo „twardego jądra" w Unii

- Zwolennicy przyjęcia Traktatu konstytucyjnego nieustannie straszyli sceptyków tego dokumentu powołaniem tzw. twardego jądra, tj. perspektywą zacieśnienie współpracy między krajami, które go ratyfikowały. Tym samym dokonałby się podział na awangardę i ariergardę Unii, bardzo niekorzystny dla tej ostatniej. Także i ten argument trudno przyjąć, raz dlatego, że z takim podziałem mamy do czynienia w Unii i to od dawna (strefa krajów Schengen, sfera euro), dwa - jak taka „awangarda" złożona m.in. z Francji i Niemiec miałaby nadawać ton Unii, skoro właśnie te kraje przez kilka lat z rzędu nie są w stanie wypełnić kryteriów budżetowych, które same Unii narzuciły, trzy - czy Francja, która odrzuciła Traktat, pogodzi się z rolą lidera, tym razem „unijnej ariergardy" podczas kiedy „awangardzie" przewodzić będą Niemcy, które Traktat przyjęły?

Czy zatem koncepcja unijnego „twardego jądra" to nie jest broń obosieczna, szczególnie niebezpieczna dla tych, którzy dziś nią tak łatwo szermują?

- Nie brałbym za punkt wyjścia pojęć, które w przeszłości funkcjonowały, tzn. „Europy różnych prędkości", „twardego jądra", „punktu przyciągania" ponieważ za tym kryły się różnego rodzaju poglądy teoretyczne. Natomiast pewne niebezpieczeństwo bez wątpienia istnieje. Rzecz w tym, że zróżnicowanie w ramach Unii pociąga za sobą znacznie więcej niejasności i zagrożenia w stosunku do nowych państw członkowskich, niż w stosunku do starych. Niesie ono inny stopień zagrożenia dla Francji, Niemiec czy Holandii, a inny, z racji położenia geograficznego, dla Polski.

Zacznijmy od umiejscowienia tego niebezpieczeństwa. Po pierwsze trzeba odróżnić je od naturalnego zróżnicowania w ramach struktury integracji europejskiej. Dla mnie nie jest niczym zadziwiającym (ani z gruntu niebezpiecznym), iż w ramach elastyczności procesu integracji może dojść do tego, że część państw nie będzie uczestniczyła w strefie Schengen, czy np. kilka państw powie, że nie interesuje ich wejście do ostatniego etapu unii gospodarczej i walutowej. Jeżeli to zróżnicowanie odbywa się w ramach wspólnej struktury, jeżeli wystąpi tzw. wzmocniona współpraca w ramach określonych traktatami, nie stanowi to, wg mnie, zagrożenia dla procesu integracji.

Problem zaczyna się wtedy, jeżeli do takiej współpracy w obszarach ważnych dla wspólnego interesu, a szczególnie dla rynku wewnętrznego, doszłoby poza traktatami. Z takim przypadkiem mieliśmy już do czynienia - pamiętajmy, że w pierwszym etapie układy z Schengen zostały zawarte przez grupę pięciu państw w ogóle poza traktatami. Wówczas szybko zorientowano się, że gdyby taki rozwój pogłębiał się, to mógłby doprowadzić do defragmentacji wspólnej struktury, a zatem włączono go najpierw do trzeciego filaru Unii, a następnie część uwspólnotowiono na mocy Traktatu amsterdamskiego (politykę migracyjną, wizową i azylową).

Problem więc tkwi w możliwej deprecjacji podstawy traktatowej, gwarantującej „wspólnotę interesów" - w przypadku odrzucenia Traktatu konstytucyjnego. Dla Francuzów odrzucenie Traktatu jest wielkim blamażem jej elity politycznej, nie stanowi jednak zagrożenia ich podstawowych interesów. W przypadku Niemiec czy Holandii jest podobnie. Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że w tych państwach pewne znaczące grupy mogą widzieć swój interes narodowy w zacieśnieniu współpracy starej Unii i deprecjacji rozszerzenia.

Natomiast dla nas stopień niepewności i stopień zagrożenia wynikający z tego, że nie będzie jasne, w jakim kierunku Unia będzie się rozwijała, jest wielki, jest nieporównywalnie większy. Polityk, szczególnie polski, musi ten wielki stopień niepewności brać pod uwagę. Oczywiście, że cynicznie można powiedzieć, iż osłabienie niektórych starych państw członkowskich stwarza dla nowych państw szanse mocnego wejścia w unijne procesy decyzyjne. I rzeczywiście tak jest. Problem polega jednak na tym, co wszyscy dobrze znamy, że mamy kolejną, wielką szansę umocnienia swej pozycji w unijnym procesie decyzyjnym, natomiast nasze państwo jest słabe. Jest przecież olbrzymie wewnętrzne rozkojarzenie polityczne. Także efektywność działania państwa na zewnątrz jest słaba. Dla umocnienia pozycji Polski w Unii potrzebna byłaby jasna wizja zwartej koncepcji europejskiej. Elementem takiej wizji powinno być odpowiednie „umiejscowienie" Traktatu konstytucyjnego, które nie może ograniczać się wyłącznie do postulatu jego odrzucenia.

Sformułowanie „aktywnej" koncepcji polityki europejskiej byłoby tym istotniejsze, iż kształtujące się „twarde jądro" starych państw członkowskich jest puste w środku: reakcja na Traktat konstytucyjny we Francji i Holandii świadczy o braku koncepcji przyszłej Unii, ksenofobicznym zamykaniu się w sobie oraz bojaźliwym hamowaniu dalszej liberalizacji w ramach rynku wewnętrznego.

Unia bez wartości?

- Twórcy Traktatu nie widzieli potrzeby dostrzeżenia roli „wartości chrześcijańskich" w dziejach Europy i, wbrew prawdzie historycznej, nie nawiązali do nich w preambule tego dokumentu. Problem jednak nie w tym, że Traktat pozbawiony jest tych wartości, ale w kryzysie wartości dzisiejszej Unii. Unia jest bez Boga i bez wartości, ale i - w konsekwencji - także bez wizji nowej Europy, a zwłaszcza nie kreśli perspektywy nowej, pojałtańskiej Europy, któryby pozwoliła utożsamiać się z Unią zwykłym obywatelom krajów członkowskich. Unia Europejska bez transcendencji jest tylko i wyłącznie unią biurokratów i liczygroszy. Dlatego też nie budzi ona entuzjazmu nawet wśród tych społeczeństw, które ją śladowo poparły, jak w Hiszpanii. Jaką wartość ma zatem ten dokument, równie obszerny co niedoskonały. Jaka jest jego przyszłość?

- Wszystkie te problemy, które Pan wymienił, rzeczywiście istnieją. Powiedziałbym nawet, że pewne zjawiska w skali globalnej, konieczność opracowania nowych form współpracy z innymi kulturami, z innymi grupami religijnymi, akcentują się obecnie w sposób szczególnie ostry. Nie można jednak spodziewać się, że jakikolwiek inny dokument, w tym również Traktat konstytucyjny - który jest umową międzynarodową - rozwiąże jednorazowym pociągnięciem pióra wszystkie te kwestie. To jest proces. Natomiast mogę z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że Traktat konstytucyjny akurat w tym obszarze umocnienia katalog wspólnych wartości, wnosi sporo nowego.

W Polsce cała dyskusja skoncentrowała się wokół odwołania do religii chrześcijańskiej w preambule. Postulat Polski i Stolicy Apostolskiej nie zmierzał jednak do wpisania do katalogu wspólnej aksjologii wartości chrześcijańskie jako miarodajnych dla Unii, tylko polegał na tym, aby mówiąc o procesie kształtowania się integracji europejskiej, docenić w tym procesie rolę religii chrześcijańskiej. Jak wiemy, kilka państw, na czele z Francją, sprzeciwiło się temu. Jeżeli jednak przyjrzymy się uważnie ostatecznemu ustaleniu, który jest w Traktacie zawarty, to łatwo zauważyć, że ta debata przyniosła sporo ciekawych rozwiązań. Nie mamy co prawda nawiązania wprost w preambułach do religii chrześcijańskiej, ale mamy w dwóch miejscach - tj. w preambule głównej do całego Traktatu i w preambule do Karty Praw Podstawowych - nawiązanie generalne do roli religii w kształtowaniu tożsamości Europy.

Po drugie mamy w Traktacie konstytucyjnym bardzo istotny artykuł 52, który stanowi podstawę prawną dla respektowania przez Unię statusu Kościołów w państwach członkowskich i podstawę dla współpracy między Kościołami a Unią Europejską. Jeżeli popatrzymy na dokumenty papieskie sformułowane jeszcze przez Jana Pawła II, to oczywiście wyrażane jest tam ubolewanie z powodu braku odwołania wprost do religii chrześcijańskiej jako tej, która wniosła niezaprzeczalny wkład w kształtowanie się identyczności Europy, ale z drugiej strony wskazane jest to, co ten kompromisowy Traktat powinien zawierać. Powinien zaś zawierać, po pierwsze - zapewnienie szanowania statusów Kościołów w państwach członkowskich, po drugie - stworzenie podstawy dla porządnej współpracy między Kościołami a Unią. A to w Traktacie jest i to bardzo jednoznacznie zagwarantowane.

Po trzecie trzeba pamiętać, że Traktat w swoich pierwszych artykułach wylicza zasadę państwa prawnego, demokrację, równość, godność człowieka, równość kobiet i mężczyzn - co dla funkcjonującej organizacji międzynarodowej, która w pewnym zakresie zajmuje się dziedzinami ważnymi dla jednostki, jest niezmiernie istotne. Do tego wyliczenia odwołuje się w swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W końcu nie zapominajmy też, że Traktat konstytucyjny włącza do struktury prawnej przyszłej Unii Kartę Praw Podstawowych. Karta Praw Podstawowych jest, z punktu widzenia ochrony praw człowieka, bardzo nowoczesnym dokumentem. Zawiera nowy katalog praw dotyczących m.in. ochrony środowiska naturalnego, zawiera katalog praw dotyczących integracji osób niepełnosprawnych - to są niezmierne istotne wartości. Oczywiście, że w ramach Unii będą one stosowane tylko w obszarach, w których Unia ma kompetencje. Jednocześnie jednak wzrośnie waga Karty Praw Podstawowych jako bardzo ważnej wskazówki dla innych dokumentów i dla praktyki międzynarodowej.

Pamiętajmy też, że Traktat konstytucyjny tworzy podstawę prawną dla tego, by przyszła Unia mogła przystąpić do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. I tu już nie chodzi o państwa członkowskie Unii, ale o to, że ta Konwencja działa również na obszarze państw postsowieckich, a zatem chodzi o umocnienie spójności ochrony praw człowieka na obszarze geograficznie znacznie większym.

To są niezmiernie istotne decyzje. Oczywiście, że to wszystko będzie w funkcjonować w jakimś zakresie i bez Traktatu konstytucyjnego. Traktat konstytucyjny jest jednak wyrazem pewnego istotnego etapu rozwoju integracji europejskiej, jest też oczywiście kompromisem; ale kompromisem, który - o czym warto pamiętać - w dużej mierze wychodzi też naprzeciw naszym interesom.

Co dalej?

- Na przełomie maja i czerwca społeczeństwa naprzód Francji, a następnie Holandii odrzuciły w referendach Traktat konstytucyjny. Elisabeth Guigou, czołowa działaczka francuskiej partii socjalistycznej, pytana przez „Rzeczpospolitą" 21 maja, co będzie oznaczać odrzucenie Traktatu, odpowiada „Jeśli jeden z krajów założycielskich powie "nie", jest to koniec Unii takiej, jaką dziś znamy". Francja i Holandia już to zrobiły, a zatem co dalej - „finis Uniea", czy też drobne zmiany i powtórne referenda przed nami?

- Powiedzmy jasno - stan jest bardzo niepokojący. Kryzys Unii jest widoczny i głęboki. Polega on między innymi na tym, że nie widać klarownie dalszej drogi. Odpowiedzi na Pana pytanie mogą być różne. Zacznijmy od płaszczyzny prawnej, czyli od tego, co wynika z samego Traktatu konstytucyjnego. Jego twórcy byli świadomi tego, że mogą wystąpić problemy z ratyfikacją Traktatu, choć zapewne myśleli nie o tych państwach, w których te trudności obecnie wystąpiły. Traktat mówi wyraźnie, że warunkiem jego wejścia w życie jest ratyfikowanie przez wszystkie państwa członkowskie. Jeżeli taka ratyfikacja nastąpiłaby w miarę szybko, to Traktat wszedłby w życie 1 listopada 2006 r. Jeżeli państwa członkowskie będą zwlekały, to wejście w życie uzależnione jest od złożenia dokumentów ratyfikacyjnych przez ostatnie państwo: formalnie więc biorąc, nie ma żadnych ograniczeń długości trwania procedury ratyfikacyjnej. Niemniej jednak pewna procedura „przymuszająca" istnieje. W jednej z deklaracji dołączonej do Traktatu stwierdza się, że jeżeli do 1 listopada 2006 r. Traktat ratyfikuje co najmniej 20 państw, Rada Europejska będzie się powstałym problemem zajmować (tj. rozważać jak „ułatwić" ratyfikację w państwach, w których trudności wystąpiły).

Jaki jest sens tych postanowień? Z prawnego punktu widzenia ten sens jest dosyć niejasny, ponieważ deklaracja nie wskazuje, co w tej sytuacji Rada Europejska mogłaby zrobić. Natomiast sens polityczny tego postanowienia jest dosyć jasny i opiera się na doświadczeniach Unii i Wspólnoty Europejskiej z przeszłości - w przeszłości podobne kryzysy już występowały. Jeżeli 20 lub więcej państw ratyfikowałoby Traktat, to znaczyłoby, że większość państw członkowskich jest gotowa związać się tym Traktatem. Powstaje wtedy sytuacja polityczna pewnego przymusu dla tych państw, które nie są gotowe do ratyfikacji. Wtedy Rada Europejska prawdopodobnie będzie mogła się zastanowić, co można zrobić, by ułatwić ratyfikacje Traktatu. Formalnie rzecz biorąc, państwa członkowskie powinny więc kontynuować procedurę ratyfikacyjną. Sytuacja może się zmienić, jeżeli więcej niż pięć wyraźnie - już teraz - stwierdzi, że Traktatu nie ratyfikuje. Wówczas powyższa procedura zastanie zerwania. Z tego względu tak istotne będzie stanowisko, jaki zajmie Rada Europejska podczas najbliższego spotkania 16/17 czerwca br.

Oczywiście, może wystąpić taka sytuacja, że stanie się jasne, że Traktat nie wejdzie w życie.

Wtedy będziemy mieli do czynienia ze znacznie większym dylematem - tzn. nie dylematem „głosować" czy „nie głosować", tylko co dalej robić. Wyzwania bowiem przed Unią, o których mówiliśmy na początku rozmowy, pozostaną…

- …więcej - pogłębią się…

- …oczywiście, że tak! Z formalnego punktu widzenia będzie kilka możliwości działania. „Naturalną" drogą byłoby przystąpienie do negocjacji nad kolejnym traktatem rewizyjnym. Propozycje, które się słyszy, do modyfikacji Traktatu konstytucyjnego muszą być ujęte w procedurę rewizyjną, określoną w art. 48 TUE. Czyli trzeba zwoływać Konferencję Międzyrządową, trzeba opracować nowy traktat i trzeba przedłożyć go do ratyfikacji wszystkim państwom członkowskim. Innej drogi nie ma. W obecnej sytuacji taka procedura trwałaby co najmniej kilka lat, czyli, gdyby ją wszczęto gdzieś w 2006/2007 roku, to przypuszczalnie w połowie przyszłego dziesięciolecia można by się spodziewać następnego traktatu rewizyjnego. To będą stracone lata, na które, moim zdaniem, Unii nie stać.

Są jeszcze inne możliwości prawne przeprowadzenia pewnych reform w ramach tzw. zmian punktowych. Można sporo pozmieniać w obszarze II i III filaru Unii Europejskiej, dlatego że jest to filar międzyrządowy. Tu państwa decydują, co chcą zrobić. W ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i III filaru można, tak jak dotychczas, podejmować w drodze decyzji politycznych, instrumentów o charakterze prawnomiędzynarodowych czy w drodze umów międzynarodowych różne kroki. Takie rozwiązanie ma jednak dwie poważne wady - po pierwsze obecnie chodzi o zachowanie koherencji między wspólnym rynkiem a II i III filarem i do tego same działania państw nie wystarczą, a po drugie - pamiętajmy, że takie działania miałyby wtedy naprawdę słabą legitymację społeczną - wówczas przede wszystkim działają rządy, a udział społeczny jest dosyć skromny. Pamiętać bowiem trzeba, że przyrost decyzji, np. w III filarze, jest olbrzymi - np. europejski nakaz aresztowania jest instrumentem międzyrządowym, decyzją ramową - o fundamentalnym znaczeniu dla „dopełnienia" rynku wewnętrznego.

Pewne zmiany są też możliwe w kolejnych traktatach akcesyjnych, np. z Chorwacją, ale wprowadzanie zmian ustrojowych na mocy traktatów akcesyjnych jest niezmiernie trudne, dlatego że te traktaty czym innym się zajmują. To nie jest miejsce, gdzie można przeprowadzać „przy okazji" reformy ustrojowe.

Podsumowując, powiem, że istnieją możliwości „reform punktowych", ale są one bardzo ograniczone i na pewno nie są to możliwości, które stwarzają szansę do przeprowadzenia takich reform w Unii, które odpowiadałyby na wyzwania, przed którymi Unia stoi.

- Aleksander Smolar w „Gazecie Wyborczej" z 31.05. ma inne rozwiązanie - proponuje wysłać polską propozycję do Unii, tzn.: „z Traktatu wycinamy część trzecią, preambułę, Kartę Praw - słowem pozbawiamy go charakteru konstytucji. Zostawiamy to, co najważniejsze - reformy instytucjonalne, głosowanie w Radzie, nowe kompetencje Parlamentu Europejskiego, wspólną politykę zagraniczną i obronną. Taki okrojony Traktat można by przyjąć bez referendów".

- Myślę, że występuje tutaj dość istotne nieporozumienie, dlatego że jakakolwiek ingerencja w substancję traktatową, a taką ingerencją są np. zmiany instytucjonalne, wymaga nowego traktatu rewizyjnego. To z kolei oznacza, że musi być przeprowadzona cała procedura rewizyjna, łącznie z nowym traktatem. Wówczas nikt nie uchwali z góry, iż nie będą rozpisywane referenda, ponieważ każde z państw członkowskich musi się związać tym traktatem i każde z państw członkowskich samo zadecyduje o trybie takiego związania, w tym - czy będzie miało referendum, czy nie. Z góry takiego założenia nie da się uzgodnić. Natomiast pan Smolar ma rację w dwóch ważnych punktach - oczywiście można pewne substancje wydzielić, ale mogą to być w zasadzie tylko materie z II i III filara i po części niektóre sprawy instytucjonalne dotyczące Wspólnot. To jest w gestii państw członkowskich. Niektóre tego typu sprawy można wyjąć i można je regulować w drodze porozumień politycznych czy umów międzynarodowych. Jak wspomniałem jednak, będą to reformy o charakterze „dopełniającym".

Podstawowa idea propozycji Smolara, tak jak ja ją rozumiem, sprowadza się jednak do tego, że przede wszystkim wzywa on do tego, by elita polityczna, która przejmie rządy w Polsce, sformułowała zwartą, koherentną, pozytywną strategię udziału Polski w procesie integracyjnym. Ta strategia nie może się opierać wyłącznie na wezwaniu do nieratyfikowania Traktatu i sprowadzać do krytyki postnicejskiego systemu podejmowania decyzji oraz do straszenia utratą suwerenności, bo nie jest to strategia pozytywna i opiera się na błędach metodologicznych. Wezwanie Smolara ma bardzo głęboki sens, ponieważ w tym całym kociokwiku politycznym Polska ma teraz szanse wejść mocniej w unijne procedury decyzyjne, ale z pewnością nie poprzez negowanie Unii jako takiej.

- Cornelius Ochmann w „Rzeczpospolitej" z 31.05. - kreśli jeszcze inne możliwości: - Zanosi się na to, że najpóźniej w czerwcu Rada Europejska powoła tzw. Grupę Mędrców, która powinna opracować konkretny plan działań zaaprobowany przez elity polityczne wszystkich członków UE. Istnieje kilka scenariuszy: jeden z nich przewiduje rozwiązanie Unii. Ze względu na koszty takiej decyzji wydaje się to mało prawdopodobne. Również powołanie „jądra unijnego" państw, które ratyfikowały Traktat konstytucyjny, jest na razie abstrakcyjne, ponieważ centra decyzyjne w takiej strukturze pokrywałyby się częściowo ze strukturami „dużej Unii".

Pozostaje tzw. wariant „Nicea plus", czyli dalsza współpraca na bazie ustaleń Traktatu nicejskiego przy jednoczesnym wprowadzeniu kilku ważnych regulacji wykraczających poza ich zasięg, np. współpraca w strefie euro, czy w dziedzinie polityki wewnętrznej i sprawiedliwości… Ponadto możliwe jest pogłębienie współpracy w polityce obronnej i bezpieczeństwa na bazie międzyrządowej.

- Nie słyszałem o tym, by pojawiła się poważna koncepcja rozwiązania UE. UE jest strukturą, która działa efektywnie, szczególnie jej obszar wspólnotowy, powiązania gospodarcze są tak mocne, a korzyści dla państw i obywateli tak istotne (vide Polska w rok po uzyskaniu członkostwa), że rozwiązanie tej struktury po prostu nie wchodzi w grę. Natomiast bez wątpienia Rada Europejska zajmie się obecną sytuacją. Nie podejrzewam, by obecnie tworzono jakiś plan B. Raczej szefowie państw i rządów wesprą pozostałe państwa w ich dążeniach do ratyfikowania Traktatu. Gdyby 20 kilku państwom udało się ratyfikować Traktat to, jak wspomniałem, nacisk polityczny nawet na takie państwo jak Francja będzie tak duży, że w sferze wewnętrznej będą musiały być podjęte decyzje na rzecz ratyfikacji Traktatu. Bez wątpienia proces ratyfikacji przeciągnie się poza 1 listopada 2006 roku o co najmniej dwa - trzy lata. W tym czasie może dojść do przewartościowań wewnętrznych w takich państwach jak właśnie Francja; Francuzi może dojdą do przekonania, że ich decyzja była emocjonalna, niemądra i szkodliwa z punktu widzenia ich własnego państwa… może będzie jeszcze czas na refleksję polityczną. Z tego też względu kontynuacja procesu ratyfikacji Traktatu jest rozsądna.

W innym przypadku trzeba będzie sięgnąć do „reform punktowych. Głębsza reforma ustrojowa Unii (w tym fundamentalna decyzja o przekształceniu Unii w jednolitą organizację międzynarodową) będzie musiała poczekać co najmniej do połowy przyszłego dziesięciolecia.

Warto też zwrócić uwagę na jeszcze inny znamienny fakt - u nas mnożyły się głosy o tym, że państwa członkowskie tracą władztwo nad UE, że Wspólnoty robią, co chcą, że państwa nie mają nic do gadania. Ta niezbyt dobra sytuacja, z jaką mamy do czynienia obecnie, nie jest przykładem, jakiego bym sobie życzył, niemniej jest przykładem, który pokazuje, że państwa członkowskie jak najbardziej panują nad tym, co się dzieje w ramach UE, w sensie pozytywnym i negatywnym. Tzn. one określają, czym ma się Unia zajmować i jak tylko zechcą, to mogą zablokować ten proces, chociaż te ostatnie decyzje nie są najszczęśliwszymi, szczególnie z naszego punktu widzenia.

- Podsumowując, który z tych wariantów, o których była mowa, ma największe szanse realizacji?

- Uważam, że mimo wszystko Traktat konstytucyjny ma szansę. Mimo całej krytyki (po części uzasadnionej) nie słyszałem poważnego głosu, który by mówił, że inny kompromis byłby w wymiernym czasie możliwy do wypracowania. Uważam, że w sumie ten traktat, mimo całej swej słabości, a należałem do jego krytyków, szczególnie jego jakości legislacyjnej, stanowi jednak wyważony kompromis, kompromis możliwy do zaakceptowania dla wszystkich i uważam, że stwarza również podstawę dla państw członkowskich poradzenia sobie z nowymi wyzwaniami. W końcu trzeba sobie uświadomić, że ten Traktat nie jest produktem finalnym integracji europejskiej. Jeżeli wejdzie w życie, to można zakładać, że w wymiernym czasie państwa wezmą się do pracy nad kolejnym traktatem rewizyjnym.

- Dziękuję za rozmowę.

Rozmawiał Ryszard Bobrowski
01.06.2005


HOMEStrona główna - CER Home Page NEXTNastępna strona - Next page


INTERNET CONSULTANT