Wykład prof. dr hab. Jacka Czaputowicza, Ministra Spraw Zagranicznych RP. Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 21 09 2018 r.
Tekst nieautoryzowany. Śródtytuły pochodzą od redakcji
O rozumieniu suwerenności
Chciałbym na początku powiedzieć kilka słów o rozumieniu suwerenności. Rozumiem przez to albo cechę państwa, albo instytucję społeczności międzynarodowej. Odniosę się też do sposobu wykonywania suwerenności w UE, gdyż dyskusja na ten w UE trwa i jest ona bardzo ożywiona, a my, jako Polacy, powinniśmy mieć wkład do tej dyskusji. Chciałbym powiedzieć kilka słow. na temat związku między suwerennością a demokracją, a także zastanowić się nad pytaniem – czy jest możliwa suwerenna UE. Myślę tu o koncepcji prezydenta Francji Macrona – „suwerenna Europa”, czy też o koncepcji ministra spraw zagranicznych Niemiec Haiko Massa – „gospodarcza suwerenność UE”.
Jeśli chodzi o rozumienie suwerenności to trzeba powiedzieć wyraźnie, że badacze zgadzają się, co do tego, że to pojęcie jest kontestowane – nie ma zgody, co do jego znaczenia. Kiedy analizowałem różne definicje suwerenności to okazało się, że jedna się powtarza – jest to związek suwerenności z władzą. Ta najgorsza definicja, to ta, która proponuje: władza najwyższa uznawana za legalną władzę przez innych uczestników stosunków międzynarodowych. Inni badacze dodają tutaj inne aspekty. Ale to nie jest kwestionowane. Jednak suwerenność to nie tylko władza, to coś więcej niż władza, to jest władza i legitymacja do sprawowania władzy, czyli władza uznana za legalną. Czyli jest to również prawo uznane przez innych do sprawowania władzy. Ma, zatem tę ważną cechę – legitymizacji porządku wewnętrznego i międzynarodowego. Kiedy mówimy „suwerenno państwo” to znaczy, że ma ono prawo do funkcjonowania i do kształtowania swojego ustroju wewnętrznego.
Kiedy mówmy „ suwerenna UE” to w zasadzie odwołujemy się do tego pozytywnego znaczenia suwerenności – jest to władza, która w sposób legalny, akceptowalny, sprawuje władzę i realizuje interesy członków. Suwerenność konstytuuje aktora stosunków międzynarodowych, określa go jako depozytariusza ostatecznej władzy na danym terytorium. Mówimy czasami „suwerenne państwo”, ale jest to oczywiście tautologia. Jeden z badaczy zauważa, że tak jak każdy kawaler jest nieżonaty, tak każde państwo jest suwerenne.
Na przestrzeni dziejów występowały dwa rozumienia suwerenności – albo jest to cecha państwa, albo instytucja społeczności międzynarodowej. Suwerenność, jako cecha państw realizuje się w swobodzie działania państwa, w prawie do realizacji własnego interesu. W XVIII, XIX w. rozumiano ją także jako prawo do podboju, do podporządkowania sobie innych państw, do realizacji woli narodu, jak to ujmuje np. Hegel. Jest to w jakimś sensie także uzasadnienie dla wojen, dla zdobyczy terytorialnych, dla kolonializmu. Natomiast suwerenność, jako instytucja społeczności międzynarodowej z założenia ogranicza swobodę działania państwa poprzez uznanie konieczności przez państwa przestrzegania norm i prawa międzynarodowego. Innymi słowy zapewnia państwu wolność od dominacji innych. I wydaje mi się, że nawet w dzisiejszym świecie możemy jakby wyróżnić grupy państw, które hołdują jednemu lub drugiemu znaczeniu suwerenności. Myślę, że koncepcja suwerenności Rosji, tj. to jak Rosja uzasadnia swoje postępowanie na Ukrainie jest taką próbą realizacji suwerenności reprezentowanej przez władze rosyjskie.
Natomiast suwerenność rozumiana, jako instytucja społeczności międzynarodowej, prawo do niezależności, to jest coś, co podkreśla właśnie Ukraina. Jest to traktowane jako pewna obrona prawa do istnienia jako państwa i uznania państwa za byt suwerenny w granicach uznanych przez prawo międzynarodowe. Oczywiście prawo międzynarodowe ogranicza suwerenność rozumianą jako cecha państwa, natomiast umacnia suwerenność pojmowaną jako instytucja społeczności międzynarodowej. I kiedy spojrzymy na ewolucję w historii społeczności międzynarodowej to widzimy, że w różnych okresach dominowało jedno lub drugie znaczenie suwerenności.
Warunkiem istnienia państwa jest jego uznanie przez inne państwa. Czyli państwo jest suwerenne, ponieważ tak traktowane jest przez inne suwerenne państwa. Innymi słowy uznanie jako tej ważnej cechy suwerenności oznacza powstrzymywanie się na zasadzie wzajemności od naruszania suwerenności innych państw. Można powiedzieć, że suwerenność nie jest więc jakimś przyrodzonym atrybutem państwa, ale ona jest nadana przez inne państwa.
Suwerenność UE
Chciałem się też odnieść do suwerenności UE. Z tego wynikałoby, że Unia musiałaby być uznana za byt suwerenny przez inne państwa, np. przez Rosję, czy Stany Zjednoczone, co nie jest wcale tak oczywiste. W tej koncepcji prezydenta Macrona suwerennej Europy trzeba ten wątek uwzględnić.
Badacze spierają się o to, czy suwerenność jest cechą jakościową, czy też ilościową oznaczająca sumę kompetencji państwa. I w pierwszym przypadku pozwolę sobie odwołać się do takiego porównania – nie może być ona zmniejszona lub zwiększona. Państwa, tak jak kamienie, różnią się wielkością, lecz każde z nich ma takie same prawa i obowiązki wynikające z suwerenności. Suwerenność jest niezmienna jako władza najwyższa, która mówiąc w skrócie, nie ma innej władzy ponad sobą. I poprzez historię, w ujęciu synchronicznym w zasadzie ta suwerenność jest niezmienna.
W drugim przypadku suwerenność to tak jak zawartość koszyka. Można do niego dokładać, lub z niego wyjmować. Suwerenność jest wiązką kompetencji, która zwiększa się lub zmniejsza zarówno na przestrzeni historii, jak i w danym momencie historycznym między państwami. Innymi słowy prawa i obowiązki państw różnią się. W tym sporze prawnicy międzynarodowi opowiadają się za tą pierwszą koncepcją. Suwerenność jest właśnie tą cecha jakościową, jedynie państwu przyznaje się ten atrybut, natomiast wielu politologów, w tym badacze UE, podkreślają, że ta suwerenność się zmienia.
Warto tu przypomnieć atrybuty suwerenności wyodrębnione przez Charlesa Bodina. Stanowienie prawa, decydowanie o wojnie i pokoju, powoływanie najwyższych urzędników, rozstrzyganie sporów, bicie monety, nakładanie podatków, a także decydowanie o religii poddanych. Ważną cechą suwerenności było decydowanie przez monarchów, jaka religia będzie obowiązywała na terytorium danego królestwa. Widzimy zatem, że dzisiaj ta cecha suwerenności już nie obowiązuje, ale możemy zadać pytanie, czy bicie monet w strefie euro, jako cecha suwerenności, obowiązuje, czy nie? Nie, gdyż jej państwa zrezygnowały z bicia własnego pieniądza. Można zadać pytanie, co z najważniejszą cechą, tj. stanowieniem prawa? W UE prawo stanowiono jest także na poziomie UE, czyli państwa pozbawiły się tej kompetencji. A zatem z tego koszyka elementów, które składają się na suwerenność, jakieś cechy wypadły w rozwoju historycznym, co by przemawiało za tym politologicznym rozumieniem suwerenności. Innymi słowy państwa nie akceptuą a priori określonych prerogatyw, których suma składa się na suwerenność. One naprzód akceptują suwerenność, a następnie kolektywnie decydują o jej treści.
Teraz uwaga dotycząca procesów procesu globalizacji a suwerenności. Widzimy, że ta suwerenność wycieka niejako na zewnątrz, do organizacji ponadnarodowych, do przedsiębiorstw transnarodowych, do społeczeństwa obywatelskiego.
Drugi proces to suwerenność państwa, która zapada się. Lojalność obywateli wobec państwa zmniejsza się, czego wyrazem jest mała frekwencja w wyborach, oszukiwanie w procesie płacenia podatków, obchodzenie prawa, unikanie poboru do wojska, emigracja. Czyli ta lojalność obywateli wobec państwa zmniejsza się. I to jest sytuacja zapadającego się domku z kart.
Oba te procesy – wyciekania i zapadania się państwa współwystępują, uzupełniają się wzajemnie.
Wykonywanie suwerenności w UE.
Wykonywanie suwerenności w UE. Mamy tutaj dwa podejścia. Suwerenność rozumiana jako absolutna i unitarna wola, oraz suwerenność traktowana jako zasób i wspólnie wykonywana. Zwolennicy tej pierwszej koncepcji, tj. suwerenności absolutnej i unitarnej, utrzymują, że skoro jest ona absolutna i unitarna, to można należeć albo do państw członkowskich, albo do UE jako całości, ale nie do dwóch tych poziomów naraz. Część tych badaczy, tzw. zwolennicy podejścia międzyrządowego, twierdzi, że suwerenność należy właśnie do państw a przekazanie kompetencji organom wspólnotowym nie jest ograniczeniem suwerenności, bo ona jest niepodzielna, unitarna, absolutna, nie może jej być mniej lub więcej. Jest to cecha jakościowa. Czyli nie może to być ograniczenie suwerenności, tylko jedynie ograniczenie wykonywania suwerenności. W procesie integracji europejskiej państwa zachowują swoja suwerenność, ona jest podstawą kompetencji organów wspólnotowych.
Inni, a to są ci zwolennicy podejścia ponadnarodowego, utrzymują z kolei, że to raczej konstytucje państw członkowskich są podporządkowane europejskiemu porządkowi prawnemu. Ostateczna władza, czyli suwerenność, powinna być umiejscowiona na poziomie. europejskim. Ona jest unitarna a państwa są podporządkowane.
Załóżmy, że w obu tych przypadkach suwerenność jest właśnie pełna. W całości umiejscowiona w jednym miejscu, albo w państwach, albo w UE. Z tego by wynikało, że idea prezydenta Macrona nie ma racji bytu, bo z tego by wynikało, że całą władza jest na poziomie UE, stąd państwa powinny by przekazać całą władzę, gdyż ona jest unitarna, ponieważ zgodnie z tą koncepcją, suwerenność to władza najwyższa, a nie może przecież istnieć suwerenność w jakiejś suwerenności. Suwerenność Europy wyklucza suwerenność państw. Czyli widzimy tutaj niespójność z tą koncepcją.
Ale oczywiście koncepcja suwerenności to nie tylko to unitarne podejście. Jak powiedziałem jest przecież suwerenność jako rozumiane zasób. To jest koncepcja, która wywodzi się z francuskiego doświadczenia historycznego, zakłada możliwość „ wymieniania” suwerenności w relacjach z innymi państwami w kontekście integracji europejskiej. Polega ona na oddawaniu przez państwa, na łączeniu, na wspólnym wykonywaniu suwerenności w UE. Innymi słowy dopuszczalne jest przekazanie suwerenności, jej wymienienie, ale także jej odzyskanie. Do niedawna badacze mówili, że to jest utopia, że w zasadzie odzyskanie suwerenności jest niemożliwe, ale widzimy, że wraz z brexitem jest ono możliwe. Wielka Brytania przekazała UE swą suwerenność, a teraz ją odzyskuje. Przekazała ją do Unii, razem sprawowała ją z innymi państwami, przez uczestniczenie w instytucjach europejskich, a teraz ją odzyskuje.
Jest też koncepcja suwerenności podzielonej, ale inaczej niż tradycja francuska, tj. przede wszystkim według tradycji niemieckiej, gdzie rząd centralny dzieli suwerenność z jednostkami konstytucyjnymi, z landami, czy ze stanami, jak jest w Stanach Zjednoczonych. W kontekście integracji europejskiej suwerenność jest dzielona między państwa członkowskie a UE. W federalizmie amerykańskim suwerenność jest dualistyczna. Oznacza to, że w konstytucji wyróżnione są obszary władzy wyłącznej centralnej i stanów, które nie zachodzą na siebie, a władze na każdym z tych poziomów działają niezależnie. Czyli w pewnych obszarach suwerenna jest federacja. a w innych – poszczególne stany. Ale istotny jest podział spraw, te obszary nie zachodzą na siebie. Ale jest też federalizm niemiecki gdzie suwerenność dzielona jest między władze centralne i państwa związkowe, a kompetencje często zachodzą na siebie, a władze na obu poziomach działają wspólnie na rzecz realizacji tych interesów. Wydaje mi się, że tutaj ten związek z koncepcją Macrona można tu wywieźć. To byłaby taka koncepcja suwerenności – wspólne wykonywane zadania na obu poziomach.
Chciałbym powiedzieć, że pogłębianie integracji polega na pogłębianie zakresu spraw rozstrzyganych przez wspólne wykonywanie suwerenności, co ma miejsce na forum Rady, oraz poprzez delegowanie coraz większego zakresu kompetencji do instytucji ponadnarodowych: Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego. Czyli mamy te dwa procesy – wspólne wykonywanie i delegowanie – i oba prowadzą do pogłębienia procesu integracji europejskiej, oraz w pewnym sensie ograniczenia suwerenności państw na rzecz tego wspólnego wykonywania, albo – instytucji europejskich.
Warto podkreślić, że to wspólne wykonywanie suwerenności łączy się z ryzykiem zostania przegłosowanym, bo przecież są tutaj podejmowane doraźnie wspólne decyzje. Natomiast delegacja suwerenności łączy się z ryzykiem utraty kontroli nad procesem.
Suwerenność a demokracja.
Na koniec kwestia – suwerenność a demokracja. Warto przypomnieć, że państwo ma oba elementy składające się na suwerenność – zarówno władzę, jak również, jeśli mówimy o Europie, o świecie zachodnim – legitymację do działania. W UE powyższe elementy składają się na suwerenność – władza i legitymacja są rozdzielone. Innymi słowy roszczenia instytucji unijnych do władzy nie są poparte demokratyczną legitymacją do działania. Można zadać pytanie – gdyż to jest ciekawy ideologiczny problem, który występuje w literaturze przedmiotu – jaki jest związek między suwerennością a demokracją? Oczywiście suwerenność nie wymaga demokracji, państwa autorytarne, absolutystyczne są niewątpliwie suwerenne. Nie są jednak demokratyczna. Natomiast demokracja moim zdaniem w sposób konieczny wymaga suwerenności. Może istnieć jedynie w ramach bytu suwerennego. W systemie, w którym władza najwyższa uznana za legalną nie jest jasno określona, nie wiadomo, co jest tą władzą, gdzie różne ośrodki rywalizują o władzę, w takim systemie, moim zdaniem, demokracja nie może istnieć.
Innymi słowy demokracja wymaga jakiegoś porządku, jakiejś władzy uznanej za legalną, wymaga państwa. I teraz deficyt demokracji w UE wynika zdaniem niektórych badaczy z występowania aspiracji do suwerenności zarówno ze strony państw członkowskich, jak i instytucji unijnych. Czyli w sytuacji, gdy suwerenne chcą być państwa członkowskie, to prowadzi to w sposób konieczny, zdanie niektórych badaczy, do deficytu demokracji. Powstaje coś na kształt nadmiaru, czy też nadwyżki suwerenności, co z kolei prowadzi do nakładania się na siebie pretensji do suwerenności ze strony państw członkowskich i instytucji unijnych. Badacze dostrzegli, że status suwerennej wspólnoty politycznej pociąga za sobą właśnie roszczenia do demokracji. Jeżeli UE ma być suwerenna to jest tu roszczenie by była demokratyczna, gdyż w naszym zachodnim systemie władza niedemokratyczna nie ma legitymacji. Innymi słowy suwerenność i demokracja są pojęciami bliźniaczymi. Tymczasem występująca w UE ta nadwyżka suwerenności zwiększa zapotrzebowanie na zasoby kulturowe, na lojalność obywateli, bo cechą demokracji jest domaganie się lojalności państwa wobec obywateli. I te zasoby mogą być niewystarczające, zbyt mało elastyczne. I to zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym.
Innymi słowy suwerenność państwa opiera się na logice wyłączności. Dlatego więzy i zobowiązania, które stanowią istotę demokracji mogą również opierać się na logice wyłączności, co oznaczałoby, że występowanie demokracji zarówno na poziomie państwa , jak i UE w ogóle jest niemożliwe. Wynika z tego, że deficyt demokracji w UE jest konieczną konsekwencja tego nadmiaru, tej nadwyżki suwerenności.
Może pesymistycznie brzmi stwierdzenie, że nie może być demokracji na dwóch poziomach, ale badacze tematu tak właśnie głoszą – że suwerenność wymaga demokracji, i że ona może istnieć albo na jednym, albo na drugim poziomie.
