Dylematy polityki zagranicznej Rumunii
Kamil Całus
TEZY
• Sposób myślenia Bukaresztu o polityce zagranicznej kształtowany jest w pierwszym rzędzie przez poczucie zagrożenia ze strony Rosji. Rumunia od wczesnych lat dziewięćdziesiątych niezmiennie koncentruje się tu na kierunku transatlantyckim, postrzeganym jako kluczowy dla bezpieczeństwa i wzmocnienia zdolności obronnych kraju. Uznaje też siebie za ważnego aktora mogącego pomóc swoim zachodnim sojusznikom (szczególnie USA) w zagwarantowaniu stabilności i bezpieczeństwa w basenie Morza Czarnego.
• Na politykę zagraniczną Bukaresztu silnie oddziałuje poczucie geograficzno‑‑politycznego, a zarazem kulturowego wyobcowania od pozostałych państw regionu. Rumunia od XIX wieku uważa się za historyczną, cywilizacyjną i językową część świata romańskiego, swoistą „łacińską wyspę” otoczoną przez obce jej kulturowo narody słowiańskie i Węgrów. Mentalność ta stanowi nieodłączną część sformułowanej ostatecznie w XIX wieku rumuńskiej idei narodowej i sprawia, że kraj ten w sposób naturalny ciąży ku Zachodowi i przykłada dużo mniejszą wagę do pogłębiania więzi z państwami Europy Środkowej czy Południowo‑Wschodniej.
• Integracja europejska, traktowana przez Bukareszt jako jeden z priorytetów, to kluczowy instrument cywilizacyjno‑rozwojowy wspierający modernizację kraju, a jednocześnie zakotwiczający go na trwałe w strukturach zachodnich. Dążąc do zbliżenia z UE, mainstream polityczny Rumunii widzi w niej przede wszystkim forum pozwalające na tworzenie koalicji umożliwiających forsowanie rozwiązań korzystnych dla Bukaresztu. Dlatego też – podobnie jak to ma miejsce w przypadku relacji z USA – wykazuje tendencje do podporządkowywania się woli jej członków (głównie państw tzw. rdzenia UE, zwłaszcza Niemiec i Francji).
• Rumuńską scenę polityczną charakteryzuje generalnie szeroki konsensus w kwestii celów polityki zagranicznej. Strategiczny charakter stosunków z Waszyngtonem uznają wszystkie liczące się środowiska i nawet doraźny interes polityczny kolejnych rządów nie skłania ich do podważania pozycji USA jako jedynego realnego gwaranta bezpieczeństwa. Z mainstreamu w pewnym stopniu wyłamuje się tylko narodowo ‑konserwatywny Związek Jedności Rumunów. Jednoznacznie opowiada się on za asertywniejszą postawą wobec UE (choć nie wzywa do opuszczenia wspólnoty), ale popiera przy tym bliski sojusz z Amerykanami oraz obecność w NATO.
• Pojawiające się we wspólnocie euroatlantyckiej napięcia budzą poważny niepokój Bukaresztu, który za filary swojej polityki zagranicznej tradycyjnie uważa – niemal na równi – współpracę z Unią i Stanami Zjednoczonymi. Władze starają się unikać konieczności dokonywania wyboru między Waszyngtonem a Brukselą, a w sytuacjach kryzysowych nawołują do zachowania jedności i dialogu. Jeżeli trzeba opowiedzieć się po jednej ze stron, to rumuńskie rządy na pierwszym miejscu stawiają stosunki z USA i amerykańskie gwarancje bezpieczeństwa.
• Biorąc pod uwagę rozmiar i potencjał Rumunii, jej ambicje polityczne na arenie międzynarodowej można uznać za ograniczone. Ten największy i najludniejszy kraj Europy Południowo‑Wschodniej w ciągu ostatnich trzech dekad nie potrafił wypracować i zaproponować swoim sąsiadom żadnego skutecznego formatu współpracy regionalnej czy subregionalnej. Pasywność w tym zakresie wynika z jednej strony ze wspomnianej już mocnej orientacji na najsilniejsze państwa Zachodu, a z drugiej – z braku historycznych doświadczeń w dziedzinie lokalnego przewodnictwa.
• Podstawowe cele polityki Bukaresztu względem Mołdawii to jej modernizacja, demokratyzacja oraz umocowanie w systemie zachodnich instytucji i powiązań międzynarodowych. Władze rumuńskie są skłonne do bezwarunkowego popierania proeuropejskich sił w Kiszyniowie i aktywnego ograniczania wpływów ugrupowań uznawanych za prorosyjskie. Mołdawia stanowi zarazem główny obszar rywalizacji Rumunii z Rosją. Elementem budowy rumuńskiej soft power jest wspieranie tamtejszych procesów „rerumunizacyjnych”. Działania na tym polu przynoszą jednak mieszane efekty. Z jednej strony wsparcie Bukaresztu dla integracji europejskiej Mołdawii oraz pełnienie roli „adwokata” Kiszyniowa w UE i innych organizacjach międzynarodowych ułatwiły i przyspieszyły umacnianie pozycji tego kraju w strukturach zachodnich. Z drugiej – wspomaganie przezeń w przeszłości skompromitowanych, lecz nominalnie prozachodnich polityków mołdawskich (takich jak oligarcha Vlad Plahotniuc) pomagało im utrzymać władzę i pośrednio prowadziło do wstrzymania kluczowych dla kraju systemowych reform i modernizacji.
• Ukraina – największy z sąsiadów Rumunii – nigdy nie odgrywała istotnej roli w jej polityce. Bukareszt przez trzy ostatnie dekady postrzegał to państwo przede wszystkim przez pryzmat problemów związanych m.in. z mniejszością rumuńską, a także sporów natury gospodarczo‑infrastrukturalnej. Jeszcze do 2014 r. jego stosunek do Kijowa kształtował fakt, że aż do wybuchu wojny Rumunia uważała Ukrainę nie tylko za państwo silnie związane z Rosją, lecz wręcz reprezentujące jej interesy w regionie. Pomimo wyraźnego wzrostu intensywności relacji dwustronnych, do którego doszło po rosyjskiej agresji w 2014 r., oraz jednoznacznie proukraińskiego stanowiska zajętego przez władze w Bukareszcie po rozpoczęciu przez Rosję pełnoskalowej inwazji w lutym 2022 r. Rumunia wciąż pozostaje nieufna wobec Kijowa. Jednocześnie na stosunkach bilateralnych nadal ciążą dawne stereotypy i nierozwiązane do tej pory problemy.
• Postawę Rumunii względem inwazji Rosji na Ukrainę można określić jako nadzwyczaj ostrożną. Intensywne wsparcie polityczne władz dla Kijowa kontrastuje z niewielką skalą udzielanej mu oficjalnie pomocy militarnej –szacuje się, że w ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy wojny jej wartość wyniosła zaledwie 3 mln euro. Kwota ta znacznie odbiega od sum przekazanych przez inne państwa regionu (poza Węgrami). Rumunia konsekwentnie stara się przekonywać, że jej realna pomoc dla Ukrainy jest znacznie wyższa i nie odbiega od tej udzielanej przez inne kraje Europy Środkowo‑‑Wschodniej, ale ze względów bezpieczeństwa informacji na ten temat nie podaje się do wiadomości publicznej. Władze wydają się bowiem unikać sytuacji, które Moskwa mogłaby odczytać jako przejaw ich bezpośredniego zaangażowania w trwający konflikt. Bukareszt stale odmawia m.in. jakichkolwiek komentarzy w sprawie możliwych dostaw rumuńskiej broni dla Kijowa. Wstrzemięźliwość w tej kwestii wynika zapewne z niechęci do wspierania Ukrainy kosztem redukcji swojego (ograniczonego) potencjału wojskowego oraz z tradycyjnie nieufnego stosunku Bukaresztu oraz samych Rumunów do tego kraju.
• Władze w Bukareszcie obawiają się, że ewentualny sukces rosyjskiej ofensywy na Ukrainie (uznawany za prawdopodobny w początkowej fazie wojny) mógłby doprowadzić do głębokiej zmiany sytuacji strategicznej Rumunii. W pesymistycznym scenariuszu oznaczałoby to pojawienie się wojsk rosyjskich na granicy, a także – co równie ważne – zagroziłoby suwerenności Mołdawii. Dlatego też w kontekście trwającej wojny rządzący konsekwentnie uważają NATO za kluczowego gwaranta bezpieczeństwa państwa oraz dążą do wzmocnienia obecności wojsk Sojuszu na jego terytorium i na Morzu Czarnym. Jak wspomniano, w razie rosyjskiego powodzenia pod znakiem zapytania mogłaby stanąć suwerenność Republiki Mołdawii. Mimo tej świadomości Bukareszt nie poczynił żadnych istotnych kroków, aby zniechęcić Kreml do ewentualnych działań zbrojnych przeciwko Mołdawii bądź zwiększyć jej zdolności obronne. Przeciwnie – kilkukrotnie otwarcie przyznawał, że w przypadku agresji na sąsiada (w ocenie rumuńskiego rządu mało prawdopodobnej) nie będzie w stanie przyjść mu z pomocą ze względu na zobowiązania sojusznicze w NATO. Pasywność w zakresie wzmacniania bezpieczeństwa Kiszyniowa próbuje jednak kompensować intensywnym wsparciem politycznym, rzeczowym i finansowym.
• Stosunki rumuńsko‑rosyjskie w ostatnich trzech dziesięcioleciach należy ocenić jako tradycyjnie chłodne i napięte, a okazjonalnie (w tym po 24 lutego 2022 r.) – wręcz otwarcie wrogie. Taki stan rzeczy wynikał z trudnej przeszłości i wciąż nierozliczonych problemów historycznych (takich jak kwestia zwrotu rumuńskiego skarbu narodowego zagarniętego przez Związek Sowiecki), jednoznacznie prozachodniej orientacji Bukaresztu oraz jego interesów politycznych w Republice Mołdawii czy na Morzu Czarnym, kompletnie przeciwstawnych względem moskiewskich. W rumuńskiej elicie politycznej panuje niemal konsensualne postrzeganie Rosji jako kluczowego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i jego wpływów w regionie tego akwenu
(……………..)
PODSUMOWANIE – DYLEMATY I WYZWANIA POLITYKI ZAGRANICZNEJ RUMUNII
W związku z trwającą wojną rosyjsko‑ukraińską Rumunia w najbliższych latach jeszcze bardziej niż do tej pory skupi się na zwiększaniu własnego bezpieczeństwa – zintensyfikuje działania mające umocnić relacje z Waszyngtonem (także poprzez zakupy broni z USA), poprawić jej pozycję w NATO oraz skonsolidować wschodnią flankę Sojuszu. W tym celu władze będą dążyły do wzrostu znaczenia formatów regionalnych, takich jak B9 czy trilog Polska–Rumunia–\Turcja. Będą też wspierały postrzegane przez siebie jako sprzyjające mobilności wojskowej i bezpieczeństwu energetycznemu inwestycje realizowane np. w ramach Trójmorza czy projekty energetyczne łączące (via Rumunia) UE m.in. z Azerbejdżanem139. Jednocześnie Bukareszt – wspomagając planowaną odbudowę Ukrainy oraz jej zbliżenie ze strukturami zachodnimi – zamierza nadal występować w roli adwokata Republiki Mołdawii i dbać o to, aby otrzymywała ona niezbędne wsparcie gospodarcze i polityczne od partnerów zachodnich, gdyż chce, żeby integrację europejską Kijowa i Kiszyniowa traktowano „pakietowo”.
Jedno z najtrudniejszych wyzwań dla Rumunii to regularne i narastające napięcia pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a niektórymi państwami UE. Wśród rumuńskich decydentów utrzyma się zapewne ponadpartyjny konsensus dotyczący potrzeby zachowywania strategicznego partnerstwa z USA przy jednoczesnym zacieśnianiu powiązań europejskich i kooperacji z największymi państwami Zachodu Starego Kontynentu. Elementami takiej polityki są m.in. pogłębianie współpracy wojskowej oraz zakupy sprzętu wojskowego zarówno od Amerykanów, jak i partnerów europejskich (głównie niemieckich i francuskich koncernów zbrojeniowych). Należy przy tym podkreślić, że rozpisywane przez stronę rumuńską przetargi na dostawy uzbrojenia regularnie generują poważne trudności i często ostatecznie nie są realizowane lub kończą się nieporozumieniami140. W ramach polityki euroatlantyckiego
139 K. Całus, Rumunia: umowa z azerskim SOCAR-em na dostawy gazu, OSW, 23.12.2022, osw.waw.pl.
140 W 2016 r. Airbus otworzył w okolicach Braszowa nowy zakład mający produkować wielozadaniowe śmigłowce H215. Wydarzeniu temu towarzyszyła wizyta prezydenta Francji François Hollande’a. Rok później Rumunia zgłosiła chęć nabycia 15–16 maszyn tego typu. Ostatecznie jednak przez kolejne dwa lata nie wywiązała się z tej deklaracji, co doprowadziło do napięć na linii Bukareszt–Paryż.
W październiku 2019 r. Airbus oświadczył, że zawiesza działalność rumuńskiej fabryki i rozważa przeniesienie produkcji do innego kraju. W reakcji na to rząd błyskawicznie zawarł porozumienie o współpracy i wsparciu dla firmy. Problemy towarzyszyły także programowi budowy nowych okrętów dla rumuńskiej marynarki czy dostawom nowych pływających kołowych transporterów opancerzonych dla tamtejszej armii. Kooperacja z USA układa się lepiej (szczególnie w ostatnich latach), lecz i tu niekiedy pojawiają się kłopoty. W 2017 r. strona rumuńska podpisała list intencyjny
balansowania Rumunia szeroko uczestniczy również w unijnych formatach obronnych. Przykładowo w 2017 r. zgodziła się na afiliację 81 Brygady Zmechanizowanej „General Grigore Balan” przy niemieckiej dywizji sił szybkiego reagowania, aktywnie bierze też udział w projektach wdrażanych w ramach mechanizmu stałej współpracy strukturalnej PESCO. Warto jednak podkreślić, że w okresach spięć na linii Waszyngton–Bruksela Bukareszt za priorytetowe uznawał zwykle interesy pierwszej z tych stolic.
Dodatkowym problemem dla Bukaresztu, zainteresowanego wzmacnianiem obecności amerykańskiej w regionie oraz zwiększaniem aktywności NATO w basenie Morza Czarnego, są narastające spory między państwami Zachodu a Turcją (widoczne szczególnie wyraźnie po 24 lutego 2022 r.). Sytuacja ta w połączeniu z rosyjską pełnoskalową agresją na Ukrainę zwiększa poczucie zagrożenia Rumunów i stwarza niebezpieczeństwo dla promowanej przez ich westernizacji akwenu Morza Czarnego.
W dającej się przewidzieć przyszłości nie dojdzie do zjednoczenia Rumunii i Republiki Mołdawii. Jak wspomniano wcześniej, prounionistyczna narracja znacznej części rumuńskiej klasy politycznej ma głównie wydźwięk propagandowy i jest skierowana na użytek wewnętrzny141. W rzeczywistości tamtejsze mainstreamowe ugrupowania obawiają się kosztów ekonomicznych, politycznych i społecznych takiego kroku, dlatego w zdecydowanej większości nie są zainteresowane faktycznym połączeniem obu państw. Według szacunków rumuńskiej Uniwersyteckiej Fundacji Morza Czarnego (FUMN) z 2017 r. podniesienie stopy życiowej Mołdawian do dwóch trzecich poziomu dobrobytu Rumunów kosztowałoby Bukareszt ok. 90 mld dolarów w ciągu 20–25 lat142, tj. ok. 3,6–4,5 mld dolarów rocznie (co stanowi ekwiwalent 5–7% obecnych dochodów budżetowych państwa). Osobnym problemem byłaby niestabilność społeczna i polityczna nowo powstałej republiki wynikająca ze wzrostu napięć wśród mniejszości etnicznych w obu jego częściach. Po przyłączeniu Mołdawii wraz z Autonomią Gagauską rumuńscy Węgrzy mogliby zażądać dla siebie od\rębnego statusu i utworzenia Autonomii Seklerskiej.
z amerykańską firmą Bell Helicopter na zakup w sumie 45 śmigłowców bojowych oraz transportowych, co ostatecznie nie doszło do skutku. Zawartą w tym samym roku umowę na dostawę amerykańskiego systemu przeciwrakietowego Patriot oraz o rok późniejszy kontrakt w sprawie nabyciasystemu rakietowego HIMARS zrealizowano jednak bez większych przeszkód.
141 Wyjątkiem wydaje się AUR, którego jednym z głównych celów politycznych pozostaje połączenie obu krajów. Dążenie to ma charakter głęboko ideologiczny i nie jest obliczone tylko na potrzeby rywalizacji wyborczej.
142 Cât costă UNIREA Republicii Moldova cu România, Ziarul Naţional, 1.11.2017, ziarulnational.md.,
Forsowanie zjednoczenia z Kiszyniowem napotkałoby zapewne sprzeciw większości aktorów międzynarodowych, w tym samej UE, która uważa to przedsięwzięcie za ryzykowne dla własnych bezpieczeństwa i stabilności. Negatywnie mógłby zareagować także Kijów, zaniepokojony, że odzyskanie Mołdawii stworzy grunt dla dalszych roszczeń terytorialnych Bukaresztu, w tym do należących do Ukrainy północnej Bukowiny i Budziaku. Za oczywisty należy też uznać sprzeciw Rosji (bez względu na to, czy do Rumunii przyłączone zostałoby również Naddniestrze), dla której oznaczałoby ono zmianę sytuacji strategicznej w regionie w związku ze zniknięciem z mapy neutralnej Mołdawii i de facto przesunięciem granic NATO na wschód. Ewentualnemu połączeniu nie sprzyja także trwający rosyjsko‑ukraiński konflikt zbrojny. Od momentu jego wybuchu istotna część Rumunów popierających wcielenie Mołdawii zajmuje w tej sprawie ostrożniejsze stanowisko. Wydaje się, że wychodzą oni z założenia, że w aktualnej sytuacji pierwszoplanową rolę odgrywa zapewnienie bezpieczeństwa własnej ojczyźnie, a nie integracja z – postrzeganym jako niestabilny i w znacznej mierze podatny na rosyjskie oddziaływanie – sąsiadem. Ich obawy znajdują odzwierciedlenie w sondażach, zgodnie z którymi w maju 2023 r. za zjednoczeniem opowiadało się tylko 31% społeczeństwa (wcześniej odsetek ten sięgał 60–70%), a ponad 50% sprzeciwiało się tej idei.
Uwzględniając wszystkie powyższe problemy, rumuńska klasa polityczna nie podejmuje rzeczywistych działań w kierunku połączenia obu krajów i realizuje wobec Mołdawii politykę integracji wykorzystującą procesy konwergencji. Bukareszt pragnie jak najdalej idącego pogłębiania współpracy gospodarczej, politycznej, wojskowej i kulturalnej z Kiszyniowem. Liczy też na to, że postępująca integracja europejska sąsiada przyniesie likwidację kolejnych barier oraz synchronizację norm, standardów handlowych i biznesowych, a wreszcie –usunięcie ograniczeń w zakresie ruchu transgranicznego. Wariantem najkorzystniejszym z punktu widzenia rumuńskich władz byłoby włączenie przyjaznej im i związanej z nimi Mołdawii do UE.
W najbliższych latach należy oczekiwać kontynuacji trendów obserwowanych w rumuńskiej polityce zagranicznej do tej pory. Pozostanie więc ona ostrożna, pozbawiona ambitnych wizji mogących prowadzić do konfliktów między Bukaresztem a głównymi członkami UE czy – w szczególności – USA i w znacznej mierze reaktywna. Sytuację tę może zmienić dojście do władzy ugrupowań radykalnych i antyunijnych, takich jak AUR. Obecnie wydaje się to mało prawdopodobne, lecz wraz ze wzrostem popularności tej partii (w czerwcu 2023 r. notowała ona ok. 20–25‑procentowe poparcie, podczas gdy w wyborach w 2020 r. uzyskała 9% głosów), a co za tym idzie – upowszechnianiem się w debacie publicznej poglądów sceptycznych względem integracji z UE – można oczekiwać pewnej zmiany w narracji sił głównego nurtu (przede wszystkim PSD i PNL) w kierunku nacjonalistycznym, godnościowym i suwerenistycznym. Zapewne w znacznym stopniu (o ile nie w pełni) będzie ona miała charakter retoryczny i nie wpłynie na realną politykę Bukaresztu wobec jego głównych partnerów.
Kamil Całus
RAPORT OSW 9/2023
Cały Raport OSW patrz:
