Iwan Krastew
Mark Leonard
współpraca:
Dimityr Beczew, Jana Kobzova
i Andrew Wilson
(…)
Możliwy ład
Europa trafiła do czyśćca. Zmiana globalnej równowagi sił oddziałuje
w znaczącym stopniu na bezpieczeństwo Europy, jej wpływ na sprawy świata
i jej wewnętrzną organizację. Przeniesienie politycznej uwagi z Atlantyku
na Pacyfik grozi Europie przemianą z geopolitycznego centrum w peryferia,
których losy zależą od decyzji podejmowanych gdzie indziej (byłoby to
odwrócenie tendencji zapoczątkowanej 500 lat temu, kiedy Europa stawała
się centrum współczesnego świata). W tych okolicznościach w interesie
wszystkich europejskich mocarstw leży uzgodnienie we własnym gronie
ładu, który byłby solidnym fundamentem ich zaangażowania wobec reszty
świata.
Poszukiwania lepszego systemu bezpieczeństwa dla Europy są w toku.
Kraje UE powinny wykorzystać impet amerykańskiej dyplomacji resetu oraz
nowej rosyjskiej Westpolitik i wesprzeć włączenie Rosji do zainicjowanej przez
USA wspólnej tarczy antyrakietowej. Scementowałoby to tożsamość obronną
kontynentu, wskazując NATO jako kluczowego gwaranta bezpieczeństwa
chroniącego przed zagrożeniami każde państwo europejskie (w tym kraje
Unii, Turcję i Rosję wraz z sąsiedztwem). Wejście Rosji do NATO nie wydaje
się w tej chwili realistycznym pomysłem, ale dobrą alternatywę stanowiłoby
zinstytucjonalizowane partnerstwo strategiczne NATO–Rosja.
Jednak kraje Unii Europejskiej nadal unikają kłopotliwej kwestii, jaką
jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w Europie. Rosja i Turcja mówią
o potrzebie nowego europejskiego ładu instytucjonalnego, ale to Wspólnota
– której członkowie postanowili bronić swego bezpieczeństwa nie potęgą
militarną, tylko za pomocą wspólnych norm i instytucji – skorzystałaby
najbardziej na relegitymizacji instytucji europejskiego bezpieczeństwa.
Unia ma więc szczególne powody, by angażować się w autentyczną dyskusję
o fundamentach i instytucjach przyszłego europejskiego porządku.
Powinna wyjść poza perspektywę defensywnego dialogu w ramach OBWE
i zaproponować wizję atrakcyjną nie tylko dla UE, lecz także dla innych
aktorów na europejskiej scenie.
Koncert projektów
Nowy europejski porządek nie może być powrotem do „koncertu mocarstw”,
kiedy to Unia Europejska, Rosja i Turcja wytyczają terytorialne lub
funkcjonalne granice bezpieczeństwa wokół własnych i sąsiedzkich terytoriów,
chcąc uniknąć konfliktu między mocarstwami. Wyzwanie, przed którym
stoi dziś Europa, polega na wskazaniu form harmonijnej koegzystencji
realizowanych na kontynencie europejskim nowych, kruchych i zależnych
od siebie projektów budowania państwowości. W wizji tej równowagę sił
powinno zastąpić zarządzanie wzajemnymi zależnościami, będące istotą
nowego europejskiego porządku.
Wzajemne zależności są ważną tendencją w zglobalizowanym świecie
i w nowej Europie. Stanowią istotę nowej unijnej wizji bezpieczeństwa.
Ale wzajemne zależności mają też ciemną stronę, ujawnioną przez kryzys
gospodarczy, podczas którego jedne kraje padły ofiarą ekonomicznych decyzji
innych. Tradycyjnym zagrożeniem była dla europejskich państw potęga
sąsiadów – teraz równie niebezpieczne są państwa słabe i upadające.
Polityka zagraniczna oparta na wzajemnych zależnościach kłóci się
z tradycyjnym myśleniem o bezpieczeństwie. W systemie równowagi sił
liczy się zrozumienie intencji innych mocarstw i zbudowanie odstraszającego
potencjału militarnego, natomiast w epoce współzależności dbałość
o bezpieczeństwo musi koncentrować się na motywowaniu innych do
zachowań zgodnych z naszymi interesami. Oznacza to, że UE powinna zapewnić
partnerom dostateczny udział w nowym systemie bezpieczeństwa,
by czuli, że mają coś do stracenia, jeśli podejmą działania unilateralne lub
destrukcyjne w ramach istniejącego systemu.
W miejsce anachronicznego „koncertu mocarstw” Unia Europejska powinna
zainicjować „koncert projektów” – podejście, które pozwoli tchnąć
nowe życie w multilateralne rozwiązania, we wspólnym interesie omawiać
i rozwiązywać problemy europejskiego bezpieczeństwa. Zamiast ograniczać
strategię do przekształcenia wszystkich europejskich krajów w kraje
członkowskie UE lub przywrócenia równowagi sił, nowy porządek powinien
ułatwiać harmonijną koegzystencję europejskich projektów budowania
państwowości. Wymaga to większej skuteczności Unii, konsolidacji postimperialnej
tożsamości Rosji w jej obecnych granicach, wsparcia aspiracji Turcji
do roli regionalnego mocarstwa o globalnych wpływach, ale z utrzymaniem
działań Ankary we wspólnych ramach, wreszcie wsparcia procesu integracji
Bałkanów Zachodnich z UE i doprowadzenia do powstania zdolnych do
funkcjonowania państw na terytorium dawnego Związku Radzieckiego.
Zasady nowego podejścia
W obecnych warunkach pokojowego chaosu najwięcej do stracenia ma
Unia Europejska. Dlatego powinna umieścić budowanie ładu na szczycie
priorytetów bezpieczeństwa i wyjść poza perspektywę defensywnego dialogu
w ramach OBWE. Aby wypromować wizję atrakcyjną dla Turcji i Rosji,
Unia musi być otwarta na nowe traktaty i instytucje, ale powinna domagać
się, by te traktaty i instytucje powstawały w trybie oddolnym, a nie odgórnym.
Innymi słowy, powinny one wieńczyć proces budowania zaufania
i współpracy w realizacji wspólnych celów. Według nas nowy europejski
ład powinien realizować trzy główne cele:
• zachowanie i wzmocnienie normatywnego fundamentu istniejących
europejskich instytucji (Paryskiej Karty Nowej Europy z 1990 roku
i karty stambulskiej z 1999), co umożliwiłoby stopniowe pokojowe
otwarcie i modernizację niedemokratycznych reżimów Europy;
• zmniejszenie ryzyka przemocy w Europie, rozwiązanie zamrożonych
konfliktów, co wskaże na przejrzystość i współzależność jako filary
europejskiego bezpieczeństwa, oraz demilitaryzacja peryferiów Europy,
a zwłaszcza Kaukazu;
• instytucjonalne umocowanie UE w roli kluczowego czynnika bezpieczeństwa
na kontynencie i umożliwienie jej wykorzystania szeregu
instrumentów, które ma do dyspozycji, do zwalczania zagrożeń, przed
jakimi stają państwa członkowskie.
Trzy elementy ładu
Według nas najlepszym dla UE sposobem osiągnięcia tych celów jest
zainicjowanie nieformalnego trialogu między UE, Turcją i Rosją. Istnieją
bilateralne kanały dialogu Rosja–Turcja, ale według nas nie wystarczą one
do relegitymizacji ładu w Europie. Zarówno partnerstwo z Rosją na rzecz
modernizacji, jak i rozmowy akcesyjne z Turcją mają większą szansę na powodzenie,
jeśli będą zakotwiczone w szerszej strukturze bezpieczeństwa.
Uważamy, że to trójstronne podejście jest jedyną formą działania podejmowanego
w interesie głównych europejskich aktorów, która nie uciekałaby się
do staromodnej konkurencji między poszczególnymi biegunami. Podejście
to winno opierać się na trzech elementach.
Europejski trialog bezpieczeństwa
Zamiast tworzyć nowe instytucje, Unia Europejska powinna zainicjować
stały, nieformalny dialog trójstronny dotyczący europejskiego bezpieczeństwa
w oparciu o rozszerzoną o Turcję, a wypracowaną przez duet Merkel–
Miedwiediew koncepcję dialogu UE–Rosja. Trialog, który połączy główne
odpowiedzialne za bezpieczeństwo Europy mocarstwa, podobnie jak
grupa G20 łączy światowe potęgi gospodarcze, polegałby na regularnych
spotkaniach, podczas których omawiano by najważniejsze problemy bez81
pieczeństwa naszego kontynentu i częściowo pokrywających się sąsiedztw
kluczowych podmiotów. Obejmuje to wszystko – od konfliktów etnicznych
i narodowych po ograniczanie dostaw energii. Głównymi uczestnikami dialogu
trójstronnego byłyby Unia Europejska, Rosja i Turcja (do chwili wejścia tej
ostatniej do UE). Dialog ten byłby prowadzony podczas szczytów, na szczeblu
szefów MSZ i urzędników, powinien też być dość elastyczny, by umożliwiać
udział innych partnerów. Rozsądny byłby np. udział Ukrainy w kwestiach
Naddniestrza i Azerbejdżanu w kwestiach energetycznych. Sekretarze generalni
NATO, OUBZ czy OBWE byliby proszeni o udział w wymagających
tego debatach. Stany Zjednoczone miałyby status stałego obserwatora.
Trialog mógłby posłużyć realizacji punktów, do których zobowiązały się
mocarstwa w kartach paryskiej i stambulskiej, a także zobowiązań w ramach
innych instytucji, jak Rada Europy. Ustanowienie dialogu trójstronnego wymagałoby
od UE strategicznej dyskusji i udzielenia jasnych pełnomocnictw
delegowanym doń reprezentantom.
Plan działania w zakresie europejskiego bezpieczeństwa
Pierwszym zadaniem trialogu byłoby wypracowanie planu działań
zmierzających do zmniejszenia napięć na kontynencie europejskim. Plan
objąłby szereg celów, m.in. zmniejszenie groźby destabilizacji europejskich
peryferiów dzięki demilitaryzacji najbardziej zapalnych regionów i rozwiązanie
zamrożonych konfliktów będących głównym źródłem zagrożenia. To
ostatnie mogłoby być wstępnym warunkiem podpisania nowego traktatu
(patrz: niżej). Umożliwiłoby to Unii Europejskiej przetestowanie gotowości
Rosji i Turcji do stania się „udziałowcami” europejskiego bezpieczeństwa.
Uzależnienie perspektyw zawarcia układu od rozwiązania zamrożonych
konfliktów zmieniłoby obecną sytuację, w której nierozwiązywanie tych
konfliktów leży – zdaniem architektów rosyjskiej polityki zagranicznej
– w interesie ich kraju. Unia może też odwołać się do ambicji Turcji, próbując
uwzględnić miękką siłę Ankary jako instrument pojednania w regionach
takich jak Bośnia i Kaukaz.
Europejski układ o bezpieczeństwie
Przywódcy Unii Europejskiej mają uzasadnione wątpliwości co do korzyści
wynikających z negocjowania układu, zanim Rosja wykaże się wolą osiągnięcia
postępu w licznych pilnych kwestiach dotyczących bezpieczeństwa
na kontynencie europejskim. Jednak kraje UE mogłyby też wynieść z nowego
układu wiele korzyści, o ile będzie on zwieńczeniem procesu budowania
zaufania. Żywotnym interesem Unii jest to, aby jakikolwiek przyszły układ
decydujący o architekturze europejskiego bezpieczeństwa uwzględniał ją
jako głównego sygnatariusza wraz z Rosją, Turcją i pozostałymi państwami
europejskimi. Kiedy wraz z powołaniem ministra spraw zagranicznych Unii
Europejskiej i unijnego korpusu dyplomatycznego wspólna polityka zagraniczna
Wspólnoty zyskała instytucjonalne umocowanie, przyszedł czas na
instytucjonalizację Unii jako kluczowego czynnika w europejskim systemie
bezpieczeństwa. Umożliwi jej to wykorzystanie szeregu instrumentów,
które ma do dyspozycji, do zwalczania zagrożeń, przed jakimi stają państwa
członkowskie. Trójstronne podejście będzie korzystne dla UE, bo wesprze
rosyjską ideę stworzenia nowej architektury bezpieczeństwa, zastępując
zarazem jałowe traktatopisarstwo konkretnymi próbami łagodzenia istniejących
napięć, działaniami na rzecz ustanowienia ostatecznych granic w Europie
i gwarancjami uniemożliwiającymi ich zmianę. Jak się przekonaliśmy,
może to też wzmocnić pewne pozytywy oferty prezydenta Miedwiediewa
– zaakceptowanie przez Rosję Stanów Zjednoczonych w roli europejskiego
mocarstwa i roli NATO w Europie. Jednocześnie podejście to oznaczałoby
uznanie roli UE jako głównego źródła bezpieczeństwa na europejskim
kontynencie, co położyłoby kres obecnej anomalii polegającej na tym, że
reprezentowane są jedynie kraje członkowskie. Udział Unii Europejskiej
w trójstronnym dialogu bezpieczeństwa byłby potężnym impulsem do
rozpoczęcia przez państwa członkowskie prawdziwej strategicznej debaty
o tym, o jaki typ ładu powinna zabiegać UE.
Z kolei Rosja uzna zaangażowanie Unii Europejskiej w budowę nowej
architektury bezpieczeństwa za potwierdzenie jej pozycji europejskiego
mocarstwa w chwili, gdy całemu kontynentowi grozi marginalizacja. Trialog
byłby konkretną, publiczną odpowiedzią na propozycję Miedwiediewa.
Wyszedłby naprzeciw rosyjskim pragnieniom powołania forum, na którym
można by omawiać najtrudniejsze problemy bezpieczeństwa, a trójstronna
formuła z udziałem Turcji osłabiłaby zimnowojenny posmak dialogu UE–Rosja.
Rosja byłaby też zadowolona z możliwości negocjowania prawomocnego
systemu bezpieczeństwa, zanim wejdzie on naprawdę w fazę schyłkową.
Strategiczna debata powinna zmniejszyć ryzyko nagłych wahnięć w rosyjskiej
polityce zagranicznej, zwiększając szanse modernizacyjnego partnerstwa
Europy i Moskwy.
Trialog pomoże też Unii Europejskiej rozwinąć strategiczną współpracę
z Turcją w bardzo ryzykownym momencie, kiedy traci ona wiarę w szczerość
negocjacji akcesyjnych, a krótkowzroczni europejscy przywódcy ulegają
złudzeniu, że niekończące się negocjacje są najwyższą formą uprzywilejowanego
partnerstwa, o jakiej można by marzyć. Dialog trójstronny nie
tylko uwzględni rolę Turcji jako wschodzącego mocarstwa – stanie się
także zakotwiczeniem jej aktywnej polityki zagranicznej. Należy jednak
podkreślić, że taki awans Turcji nie może być uznany za zadośćuczynienie
za nieprzyjęcie do UE. Negocjacje z Turcją będą kontynuowane równolegle
do dialogu trójstronnego, rozsądne byłoby więc uznanie jego rozpoczęcia
za okazję do otwarcia nowych rozdziałów dotyczących bezpieczeństwa
energetycznego oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (CSDP).
Mamy nadzieję, że w ten sposób dałoby się przekonać europejską opinię
publiczną, jak ważna jest Turcja dla przyszłości UE. Kiedy Turcja wejdzie do
Unii, dialog trójstronny sprowadzi się do dialogu UE–Rosja.
Wreszcie trójstronne podejście może okazać się atrakcyjne dla nowych
niepodległych państw na europejskich peryferiach, bo stworzy nowe
mechanizmy radzenia sobie z niektórymi nękającymi je żywotnymi problemami,
m.in. zamrożonymi konfliktami i sporami o zasoby energetyczne.
Będzie to struktura nieformalna, w ramach której można będzie zapraszać
przywódców sąsiednich krajów do debaty na interesujące ich tematy, co
upewni ich, że suwerenność ich krajów traktowana jest serio. Ukształtuje to
kontekst, w którym kraje niemogące mieć w najbliższej przyszłości nadziei
na członkostwo w UE będą liczyć się w szerszej Europie.
Cena
Dylemat, przed którym stoi Unia Europejska w Europie, jest w pewnym
sensie podobny do tego, jaki stał się udziałem USA na poziomie globalnym.
UE niewiele może zrobić dla zapobieżenia ewolucji Europy od ładu jednodo
wielobiegunowego, ale może zrobić bardzo dużo dla ukształtowania
relacji między wyłaniającymi się biegunami. Obecna praktyka polegania
na relacjach bilateralnych z Moskwą i Ankarą może jeszcze przez parę lat
wspierać istniejące instytucje, ale grozi z jednej strony zaostrzeniem się
konkurencji między mocarstwami, a z drugiej – wytworzeniem się pomiędzy
biegunami obszaru destabilizacji. Grozi też roztrwonieniem szansy, jaką
stwarza polityczne otwarcie będące efektem dążenia Moskwy do modernizacji
i pragnienia Turcji stania się ważną regionalną siłą. W tej sytuacji
Unia Europejska potrzebuje nowej strategii mającej nie tylko gwarantować
pokój, ale także ułatwić konsolidację czterech projektów, które kształtowały
Europę w minionym dwudziestoleciu. Byłby to pierwszy krok ku zbudowaniu
Europy nie tyle trójbiegunowej, ile trójstronnej – nowy instytucjonalny ład
na europejskim kontynencie, dzięki któremu, parafrazując lorda Ismaya, UE
będzie zjednoczona, Rosja postimperialna, a Turcja europejska.
Ukazał się raport Iwana Krastewa i Marka
Leonarda “Widmo wielobiegunowej Europy” poświęcony polityce zewnętrznej
bezpieczeństwa Unii Europejskiej i jej relacjom z Rosją i Turcją.
Pełny tekst jest dostępny na stronie:
