Minister Michał Boni, Szef Grupy Doradców Strategicznych Premiera, przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów
Dryf rozwojowy
Chciałem podzielić się z państwem kilkoma refleksami dotyczącymi polskich projektów modernizacyjnych, oraz o przyszłości budżetu UE, może z małymi akcentami dotyczącymi naszych budżetów. Rząd przyjmuje wieloletni plan finansów państwa na lata 2011 – 2014. Kiedy myślimy o projektach modernizacyjnych wydaje się, że punktem wyjścia może być „Raport Polska 2030” , który prezentowałem opinii publicznej latem 2009 r. W tym raporcie definiowaliśmy jedno kluczowe zagrożenie a mianowicie obawy związane z dryfem rozwojowym, jaki może grozić Polsce. Raport był pisany jeszcze przed poznaniem pełnego obrazu kryzysu gospodarczego. Dryf rozwojowy nadal jest dla Polski bardzo dużym zagrożeniem, bo to oznacza, że możemy nadal się rozwijać takim tempem między 3 a 4 proc. wzrostu, dawać sobie radę z niektórymi wyzwaniami, ale nie uzyskiwać w różnych dziedzinach najlepszych wyników na miarę aspiracji młodego pokolenia Polaków.
Jakie jeszcze dwa kluczowe zagrożenia ujawnił czas kryzysu? Po pierwsze są to te zagrożenia, z którymi muszą się zmierzyć wszystkie kraje europejskie wychodzące z kryzysu, tj. wychodzące ze spirali i pętli zadłużenia, wysokiego przyrostu długu publicznego. Patrząc na lata 2007 – 11 Polska z pewnego punktu widzenia oscyluje między 46 / 47 proc. a 53 długu publicznego liczonego w relacji do PKB, gdy tymczasem Irlandia miała w 2007 r. 27 proc tego długu, a dzisiaj prawie 100 proc. A zatem polska sytuacja relatywnie jest dobra, ale patrząc na deficyt sektora finansów publicznych to jest prawie 8 proc., tzn. zostaliśmy dotknięci tak, jak wszystkie kraje, choć może w mniejszej skali, zjawiskami negatywnymi na rynku pracy.
W kontekście odpowiedzi na to zagrożenie związane ze sposobem dawania sobie rady z pokryzysową rzeczywistością rodzi się oczywiście pytanie czy proste cięcie kosztów jest najlepszą odpowiedzią, i czy podejmując takie decyzje dotyczące cięcia wydatków, cięcia kosztów, budujemy charakter prorozwojowy polskiej gospodarki, budujemy warunki dla przyszłego rozwoju? To mnie prowadzi do głębokiego przeświadczenia, że to, co najistotniejsze, to pogodzenie, harmonizacja wymogów oszczędnościowych z realizacją potrzeb rozwojowych. Nie ma chyba innego sposobu w Polsce jak uświadomienie sobie teraz jak ważna jest alokacja w obrębie wydatków publicznych. Przy może lekkim zmniejszeniu wydatków publicznych w relacji do PKB Polska oscyluje w ostatnich latach między 43 a 46 proc. To, co wydaje się kluczowe w perspektywie 20 lat, to alokacja tych środków w stronę wydatków prorozwojowych w skali ok. 5.5 proc. tj. patrząc na dzisiejsze pieniądze – ok. 75 mld złotych. To jest olbrzymi wysiłek.
Na czym zaoszczędzić, gdzie mniej wydać, i jak alokować te środki w stronę rozwojową?. Żeby takie cele osiągnąć musieliśmy podjąć trudne decyzje dotyczące zmniejszenia potrzeb pożyczkowych kraju, stąd taka dramatyczna dyskusja o funduszach emerytalnych, ale będziemy musieli podjąć i inne działania, tj. te, które będą reformowały część wydatków w obszarze transferów socjalnych. Gdybyśmy wprowadzili reformę dotycząca ubezpieczenia społecznego rolników, która byłyby akceptowalna, dotyczącą osób, które mają dochody do 2 000 zł/ miesięcznie na gospodarstwo rolnicze, i od tego płaciliby inną składkę, oraz wprowadzili system podatkowy, to skumulowany efekt finansowy takiej reformy do roku 2030, przyniósłby 79 mld zł. Gdybyśmy dokonali zmian w systemie emerytalnym górników, to tu także efekty będą oczywiste, podobnie jak i w systemie emerytur mundurowych, czy wreszcie coś, co jest bardzo ważne, a mianowicie przeprowadzenie przeglądu różnego typu usług publicznych i spojrzenie na nie z punktu efektywności.
A zatem po stronie oszczędności mniej więcej wiemy, co jest do zrobienia. Po stronie priorytetów wydatkowych – o tym za chwilę. Natomiast rodzi się pytanie czy da się dokonać tej realokacji środków bez żadnych ruchów po stronie dochodowej. To jest pytanie, które zostawiam jako pytanie otwarte, niemniej jednak kiedyś może będzie warto wracać do dyskusji o ujednoliconej stawce VATu.
Peryferyzacja Polski
To, co powiedziałem w skrócie, to jest oczywiście próba dania sobie rady z zagrodzeniem rozwojowym związanym z wychodzeniem z warunków kryzysowych. Jest jeszcze trzecie zagrożenie, które bardzo mocno ujawniło się podczas tego kryzysu – ja bym je nazwał peryferyzacją Polski. Nie chodzi tu tylko i wyłącznie o relacje Polski w obrębie UE, ale przede wszystkim o miejsce Europy odniesione do najszybszych rozwijających się krajów świata, i o miejsce Polski w stosunku do tych krajów, które rozwijają się z takim impetem. Przypomnę tutaj dyskusje, które już się rozpoczęły a dotyczą porównania wielkości gospodarek w roku 2050, gospodarek krajów G-7, i BRIC – tj. Brazylii, Rosji, Indii, Chin, oraz Indonezji, Meksyku i Turcji. To są kraje, które właściwie mają największy potencjał rozwojowy. Kiedy dokonuje się takiej analizy badając czy to jest tylko przyrost wartości i wielkości tych gospodarek, czy także budowanie podstaw do jeszcze szybszego, bardziej rozległego rozwoju, i patrzymy na wyniki porównawcze jeśli chodzi o inflacje, to widać, że akurat w tych sześciu krajach, Rosję na chwilę zostawiłbym na boku, w ostatnich trzech latach został zrobiony wielki wysiłek poprawiający jakość edukacji. Kiedy patrzymy na ostatni dokument brytyjski „ Lets choose growth” , to on bardzo mocno pokazuje zagrożenie pereferyzacją widziane z perspektywy społeczności brytyjskiej. Cóż powiedzieć w związku z tym, jeżeli patrzymy na zagrożenie peryferyzacją z polskiej perspektywy.
I A zatem punkt pierwszy tego, co chciałem powiedzieć, to to, iż wtedy, kiedy mówimy o projektach modernizacyjnych dla Polski, to musimy zidentyfikować te trzy zagrożenia – zagrożenie dryfem rozwojowym, zagrożenie brakiem harmonijnego wyjścia z kryzysu, harmonijnego w takim sensie żeby pogodzić wymogi oszczędnościowe z potrzebami rozwojowymi, i zagrożenie peryferyzacją kraju.
Jaki mamy kontekst Unii Europejskiej? Jak Unia sytuuje się wobec tych wyzwań? UE ma swój dokument EU 2020, który mówi o trzech kluczowych wymiarach rozwoju – smart, sustenaible and inclusive growth, czyli w gruncie rzeczy obejmuje wszystkie wymiary możliwego wzrostu. Ale to, co jest istotne dla Unii bardziej nawet niż ten dokument EU 2020, to są rozwiązania dotyczące zarządzania gospodarczego, i ta wielka dyskusja o europejskim mechanizmie finansowania, wsparciem dla euro. W efekcie nie chodzi tylko o sam mechanizm i te instytucje, ale o „Pakt Euro plus” debatowany wcześniej jako pakt dotyczący konkurencyjności. Polska chce uczestniczyć w tym przedsięwzięciu. Oprócz uczestników grupy euro akces zgłosiła także Bułgaria, Dania, Litwa, Łotwa, Rumunia. Wielka Brytania – nie uczestniczy, a parlament szwedzki w ogóle odrzucił to uczestnictwo.
Jakie jest tło tego Paktu? Po pierwsze ci, którzy obserwują debaty europejskie mogli w ostatnich kilkunastu miesiącach widzieć spór dotyczący tego, jak rozumieć politykę konkurencyjności i politykę spójności. Polityka spójności, nowe podejście przedstawione przez prof. Barta, zawarte jest w dokumentach KE. Polityka konkurencyjności, to z jednej strony wypowiedzi, teksty, działania programowe Sapira, ale także walka o model jednolitego rynku prof. Monti. Dlaczego to podkreślam? Dlatego, iż wydaje się, że mamy w tej chwili do czynienia z takim momentem, kiedy czujemy potrzebę silnego powrotu do dobrze zdefiniowanej polityki konkurencyjności, do ponownego określenia wyzwań jednolitego rynku, i pytania jakie efekty, jakie zyski może nam przynieść otwarta wymiana handlowa, obejmująca także sferę różnego rodzaju usług. Tutaj bowiem będą powstawały nowe miejca pracy. Diagnoza mówiąca o roli handlu, roli usług, roli wymiany handlowej jest również zawarta w brytyjskim dokumencie programowym i to nie tylko w odniesieniu do samej Europy, ale także do rozmów, które toczą się w Światowej Organizacji Handlu.
II Ważnym elementem, oprócz konkurencyjności, jest stabilność finansowa, i ważny jest element zatrudnieniowy połączony z dyskusją, gdzie te nowe miejsca pracy mogą powstawać. To, co wydaje się istotne w kontekście debat europejskich, to chyba to, że pojawiło się kilka bardzo konkretnych przedsięwzięć. Po pierwsze koncepcja, iż myśląc nie o konkurencyjnosci, ale mierząc konkurencyjność, powinno zastanawiać się nad tym jakie są koszty pracy w poszczególnych krajach, jak rośnie wydajność, i jak łączyć wzrost wynagrodzeń ze wzrostem wydajności, łącznie z bardzo ostrymi sformułowaniami, iż nie powinno być wzrostu wynagrodzeń nie powiązanego ze wzrostem wydajności. To bardzo ważny element, to nastawienie na efekty produktywności. Drugi wątek do zmierzenia, to dyskusja o finansach publicznych, o długu publicznym, nie tylko jawnym długu publicznym, ale i o tym, który ma charakter ukryty i wiąże się z zobowiązaniami na przyszłość. Pełne zobowiązania na przyszłość w różnych wymiarach, a szczególnie w sektorze ubezpieczeniowym w Stanach Zjednoczonych, to jest wielkość 3,58 proc. wielkości całego amerykańskiego PKB. W Niemczech, jak weźmiemy po9d uwagę zobowiązania emerytalne, to jest 2,5 proc. PKB. Więc myślenie o tym, co jest zobowiązaniem odłożonym w czasie, ale przecież kiedyś zmaterializowanym, jest bardzo ważne, i my przy tej dyskusji o OFE nie zapomnieliśmy o tym, bo mamy świadomość tego, że te przesunięcia w składce będą nam musiały ujawniać dług publiczny, szczególnie po roku 2030. Ale generalnie przyrost długu będzie po tych decyzjach o wiele mniejszy.
III Trzecim obszarem ważnym dla mierzenia sytuacji pomiędzy krajami, jeśli chodzi o ich potencjał konkurencyjności, jest coś, co można by nazywać minimalną stopą inwestycji w badania i rozwój, inwestycji w rozwój kapitału ludzkiego, intelektualnego, a także w edukację, oraz w infrastrukturę szeroko pojmowaną – drogi, autostrady, kolej, ale także cały sektor ICD, jak również przesył energii. To, co powiedziałem w drugim punkcie o kontekście dyskusji europejskich, jest istotne z punktu widzenia definiowania tego, co premier Tusk w swoim artykule określił „trzecią falą nowoczesności”, a co w nowej wersji przygotowywanej przez nas Polski 2030 będziemy definiowali poprzez konieczność skupienia uwagi na trzech ważnych dla Polski filarach rozwojowych w perspektywie najbliższych 20 lat.
Trzy filary rozwojowe Polski
Pierwszy filar to filar innowacyjności. Uważamy, że powinniśmy zdefiniować nowe przewagi konkurencyjne Polski oparte o szeroko pojęty kapitał intelektualny, gdyż nie da się budować naszych przewag już tylko i wyłącznie w oparciu o relatywnie niskie koszty pracy, czy w oparciu o te rezerwy, które 20 lat transformacji w oczywisty sposób pozwalały nam je uruchamiać. To oznacza, że musimy o wiele bardziej skupić uwagę na całym procesie edukacyjnym przechodząc z czegoś, co można by nazwać efektem ilościowego boomu edukacyjnego w stronę jakościowego boomu edukacyjnego. Czyli lepszy absolwent bardziej dopasowany do wymagań rynku z nowocześniejszymi kompetencjami, kompetencjami kooperatywności i kompetencjami cyfrowymi. To wymaga oczywiście nauczycieli, i spotkania, w przypadku szkolnictwa wyższego, świata biznesu ze światem nauki, bo to jest nasza słabość. To jest wreszcie wykorzystanie impetu cyfrowego. Zakładamy, że do 2015 r dostęp, w sensie technicznym, do szerokopasmowego Internetu będzie powszechny w Polsce. Dzisiaj różnica w korzystaniu z Internetu nie jest wcale różnicą między miastem i wsią – jest różnica między generacjami.
Drugi filar nazywam filarem dyfuzji, która to nazwa spotyka się w gronie politycznym z różnymi oporami, więc nazwijmy to – terytorialnie zrównoważony rozwój. Chodzi o taką politykę wobec regionów, która będzie budowała potencjał rozwojowy regionu, która będzie poprawiała warunki cywilizacyjnego skoku na obszarach wiejskich, która będzie inaczej definiowała miejskość w Polsce. Nie tylko i wyłącznie poprzez rolnictwo, ale poprzez inne obszary związane także z aktywnością zawodową osób, które będą tam mieszkały.
I wreszcie trzeci element, tj. budowanie warunków dla polityki miejskiej, dla rozwoju polskich miast, polskich metropolii z uwzględnieniem zarówno rozwoju infrastruktury starego typu – komunikacja, ale także i tej infrastruktury nowego typu – czas wolny spędzany w mieście. Ważną rolę w tej innowacyjności odrywać musi budowanie potencjału kreatywności związanego z uruchamianiem zainteresowania kulturą, z wybudowaniem takiej kreatywności umysłów, która zakorzeniona jest w uczestnictwie w kulturze – w Polsce średniorocznie bywa w muzeach na różnego rodzaju wystawach pk 18 mln Polaków i w centrum handlowym w Warszawie Złote Tarasy tez bywa 18 mln Polaków –
I trzeci filar innowacyjności, i tego terytorialnie zrównoważonego rozwoju – filar efektywności, sprawnego państwa. Nie zbudujemy innowacyjności, tej polityki wyrównującej szanse między regionami, bez sprawnie działającego państwa, bez odpowiednio przygotowanych urzędników, bez dobrze działającej administracji, bez internetowych form kontaktu obywatela z państwem, bez wycofywaniem się państwa z tych obszarów, w które nadmiarowo nieustannie wchodzi ograniczając czy to rozwój gospodarczy, czy to swobodę działania obywateli w różnych dziedzinach.
To są trzy podstawowe filary, które mają nas przenosić w nowy wymiar konkurencyjności Polski, także w świecie. Kiedy dyskutuje z kolegami na temat wskaźników, mierników, to do tej pory zawsze było oczywiste, że trzeba się odnieść do tego, co jest średnio w UE, albo w jej najlepszych krajach. Teraz – zaczynamy dodawać nie tylko USA, ale i Chiny.
IV Czwarty punkt to jest to, co uważam za bardzo ważne jako brytyjski wkład do dyskusji o przyszłości UE, o jej budżetach, mianowicie oszczędności. Pytanie – w jakich dziedzinach? Czy oszczędzać na budżecie europejskim? Polska w oczywisty sposób chce oszczędzać u siebie po to, by zbudować harmonię między oszczędnością w różnego typu wydatkach a potrzebami rozwojowymi, i dokonać tej alokacji środków zwiększając wydatki w obszarze wydatków publicznych na rzecz przyszłego rozwoju. Ale Polska nie jest wprost zainteresowana w ograniczaniu budżetów unijnych, ponieważ w jasny sposób uznajemy, że one będą pozwalały nam na realizowanie choćby tego wielkiego celu związanego z odrobieniem zaległości infrastrukturalnych. Różnica między Polska a wieloma krajami polega na tym, że kiedyś te zaległości infrastrukturalne musimy odrobić, ale jednocześnie zbudować nowe przewagi konkurencyjne i równocześnie wyjść z kryzysu. Niemniej jednak wydaje się, że cztery cele postawione w programowym dokumencie brytyjskim – Let’s conmplete the Single Market, Let’s build the engine of Word Trade, Let’s reduce the cost of doing business, and Lets make Europe N 1 for innovation – uważam za bardzo istotne i bardzo pasujące do naszego myślenia o innowacyjności, o uwalnianiu zasobów dla przedsiębiorczości, o uwolnieniu usług, handlu i przestrzeni dla rozwoju wymiany handlowej i usługowej krajami. .
Niebezpieczeństwo marginalizacji metody wspólnotowej
Co pokazują te dyskusje ostatnich miesięcy, tj. stanowiska Polski , stanowiska Wielkiej Brytanii? Po pierwsze musimy się przystosować do nowych mechanizmów zarządzania, które, proszę na to zwrócić uwagę, o wiele bardziej ingerują, z porównawczego punktu widzenia między krajami europejskimi, w konkretne działania na poziomie krajów. Ta ocena pólroczna, roczna, ta kontrola jest niezbędna ażeby uniknąć nadmiaru przyrostu długu publicznego i życia na kredyt w wielkich deficytach. Ale do tych wymogów trzeba się przyzwyczaić. Po drugie wydaje się, że coraz więcej rozmawiamy o efektywności czego wynikiem są np. dyskusje dotyczące polityki spójności, które bardzo inteligentnie proponują wzrost znaczenia dwóch zasad przy konstruowaniu dystrybucji środków w obrębie szeroko pojmowanej polityki spójności. Po pierwsze to jest zasada warunkowości, która to zasada de facto prowadzi do traktowania polityki spójności jako skoncentrowanej na rezultatach, co znaczy: bez rezultatu nie ma pieniędzy. Jest to bardzo ważny, nowy element w europejskiej polityce spójności. I drugi element związany z kontraktowaniem – państwo i Unia umawiają się, co do kontraktowania konkretnych przedsięwzięć. Wydaje się, że to bardzo dobre, proefektywnościowe podejście w nowych rozwiązaniach dotyczących przyszłego budżetu unijnego.
Trzecim elementem jest coś, co z politycznego punktu widzenia rodzi pewien znak,zapytania. Czy nie nastąpi marginalizacja metody wspólnotowej na rzecz swoistego prymatu metody międzyrządowej? Wszystko to, co wiążę się z powstaniem różnych dokumentów europejskich powstawało w ustaleniach międzyrządowych z określonymi liderami, ze sporami między tymi liderami, i z nadmiarem polityki narzucanej przez kalendarz wyborczy najważniejszych graczy – każdy kraj bierze przecież pod uwagę kalendarz wyborczy. Zwracam uwagę na te niebezpieczeństwo marginalizacji metody wspólnotowej i prymat metody międzyrządowej\, bo to by wymagało w ogóle zmiany polityki.
I wreszcie najbardziej dramatyczna kwestia – jeśli nasi przyjaciele z Wielkiej Brytanii jakiś czas temu mówili o konieczności redukcji budżetu unijnego, to czy przyjęcie przez kraje euro tego nowego mechanizmu finansowania funduszy nie spowoduje, że w czasie dyskusji nad ramami finansowymi następnego okresu programowania kraje, które są największymi płatnikami nie powiedzą: tak – skoro mamy finansować stabilność euro, a de facto stabilność gospodarczą całej UE, to czy możemy w takiej samej skali odprowadzać składkę na rozwój, na budżet UE? To jest dylemat, to jest problem. Z punktu widzenia Polski może to być o tyle dramatyczne, że my nie jesteśmy jeszcze uczestnikami strefy euro. Tym bardziej może to być niebezpieczne, że nie wyobrażam sobie żeby UE, czy państwa UE powiedziały; skoro oszczędzamy, bo musimy mieć ten mechanizm wsparcia finansowego na wypadek kryzysu i utrzymania euro, to zmniejszamy nakłady na wspólną politykę rolną. Tym sposobem mogłoby się okazać, że największym przegranym byłaby polityka spójności, co znowu z punktu widzenia polskiego interesu nie jest do zaakceptowania.
Nadchodzące lata będą niewątpliwie z jednej strony dekadą oszczędności i dekadą innowacyjnie nastawionego rozwoju. To jest wielkie zadanie dla Polski – pogodzenie tych dwóch rzeczy. Kiedyś, trzy lata temu wydawało się, że innowacyjność będzie, jako nr 1 w UE, teraz zaś musimy powiedzieć – i oszczędności, i wyzwania prorozwojowe. Jak patrzę na wieloletni plan finansowy państwa, to on nie ma takiego oddechu, on nie ma takiej intencji. Wydatki budżetu wzrosną z ok. 300 mld zł do 330 kilku. W ciągu minionego dwudziestolecia nie było takiego czteroletniego okresu, kiedy te wydatki tak mało wzrastały – to jest prawda, ale za tym coś się kryje. Za tym kryje się zmniejszenie wydatków budżetu państwa w relacji do PKB prawie o 1 punkt procentowy. I ja nie chcę powiedzieć, że to jest źle; chce tylko powiedzieć, że to nas musi prowadzić do wygenerowania zupełnie nowych środków na rozwój. Także tych, które będzie dawał rynek – większy miks publicznego i prywatnego, choćby poprzez rozwój partnerstwa publiczno – prywatnego, czy choćby poprzez emisje prywatnych podmiotów obligacji infrastrukturalnych, które np. mogłyby, nie generując długu publicznego, kupować fundusze emerytalne w planie długoterminowym, co oczywiście pozwoliłoby lepiej konstruować profile inwestycyjne w obrębie funduszy emerytalnych i być może z czasem umożliwiłoby powrót do wyższej składki w tym obszarze.
Stąd – pełne wykorzystanie środków UE jako ważne źródło finansowania naszego rozwoju przy pełnej akceptacji zasady warunkowości i zasady kontaktowania.
Trzecia konkluzja jest taka – jeśli stare kraje europejskie mają przed sobą konieczność wyjścia z kryzysu i dania sobie rady z tymi wymogami oszczędności, a także konieczność budowania przesłanek rozwojowych, bo świat ucieka szybciej niż nam się wydaje, to nowe kraje mają te same dwa zadania do wykonania plus jeszcze odrobienie zaległości w infrastrukturze rozwojowej.
W tych sporach: czy konkurencyjność, czy spójność, powiedziałbym tak – jak patrzymy na polskie myślenie o budowaniu potencjałów rozwojowych – regionów, miast, obszarów czy całego kraju, to wydaje się, że spójności i konkurenencyjność widziane w perspektywie potencjału rozwojowego są ze sobą do pogodzenia.
Wystąpienie wygłoszone w dniu 4 kwietnia br podczas konferencji „Budżet Unii Europejskiej po kryzysie” zorganizowanej w Warszawie przez demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej i Ambasada Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w Polsce. Tekst nieautoryzowany, śródtytuły pochodzą od reakcji.
