Klub Myśli Politycznej im. Macieja Płażyńskiego przy Instytucie Paderewskiego w Warszawie zorganizował w dniu 17 sierpnia debatę poświeconą referendum rozpisanym na dzień 6 września 2015 r. Poniżej zamieszczany tekst wypowiedzi dr hab. Jana Majchrowskiego prezentującą problem finansowaniu partii politycznych.
Czy i jak finansować partie polityczne w demokratycznym państwie prawnym?
Odpowiedź ustawodawcy na tak postawione pytanie będzie miała zawsze ogromne znaczenie dla kształtowania się określonego systemu partyjnego w państwie, a nawet więcej: dla samego ustroju politycznego państwa. Określa ona bowiem nie tyle reguły gry między podmiotami, które we współczesnych państwach demokratycznych monopolizują życie polityczne państwa, ale relacje tych podmiotów z ich społecznym, politycznym i gospodarczym otoczeniem w sferze newralgicznej dla wszelkiej działalności publicznej podejmowanej na wielką skalę – w sferze finansowej.
Przyjęcie określonych sposobów finansowania partii politycznych, w państwie o ustroju demokratycznym jest decyzją o charakterze przede wszystkim politycznym. Trudno bowiem, podobnie jak to ma miejsce w przypadku wyboru określonego systemu wyborczego, zbudować mechanizmy o charakterze absolutnie neutralnym politycznie; jednakowo korzystne w danej sytuacji faktycznej dla poszczególnych podmiotów w politycznej grze o władzę w państwie. Nie oznacza to jednak możliwości przyjmowania reguł i zasad zupełnie dowolnych. Ramy, w których może poruszać się ustawodawca tworzący unormowania dotyczące systemu finansowania stronnictw politycznych, określają przede wszystkim same przepisy konstytucyjne, odnoszące się wprost do tego zagadnienia, jak i te, które odnoszą się doń pośrednio, konstruując określone mechanizmy, reguły i zasady ustrojowe. W państwie prawnym przyjęcie szczegółowych reguł finansowania partii politycznych na poziomie ustawowym musi być oczywiście z tymi założeniami zgodne.
Polityczna swoboda tworzenia określonych rozwiązań ustawowych finansowania stronnictw politycznych nie jest nieograniczona także z punktu widzenia samych celów danego unormowania ustawowego. Wykluczyć bowiem należy, w państwie prawnym właśnie, dopuszczalność unormowań, które byłyby motywowane wyłącznie, albo przede wszystkim, politycznym interesem partykularnym, a pomijałyby, podważały lub deprecjonowały zasady i wartości płynące z przyjętego ustroju państwowego. Takie działanie, określane jako instrumentalizacja prawa, jest „przejawem patologii, przykładem istotnego osłabienia wartości prawa i świadczyć może o kryzysie władzy w państwie (…). W przypadku instrumentalizacji prawa przez grupy rządzące przestaje ono być istotnym składnikiem ładu społecznego, gwarantem wolności, sprawiedliwości czy pewności w stosunkach między ludźmi. Iluzją staje się wówczas w państwie zasada rządów prawa (…). Czasami uzasadnieniem instrumentalizacji jest po prostu chęć wykorzystania prawa w interesie swojej grupy politycznej (…). Od pokus tego typu nie są wolne również demokratyczne społeczeństwa”
Normatywny rezultat instrumentalizacji prawa, dokonanej zwłaszcza w formach drastycznych, dużej skali albo na polach newralgicznych z punktu widzenia interesu społecznego, byłby zarazem z istoty swej sprzeczny z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, ale również z fundamentalną zasadą funkcjonowania państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli. Tym samym ewentualny zarzut instrumentalizacji danych przepisów prawa mógłby mieć swoje konkretne odbicie we wzorcach kontroli konstytucyjności tych przepisów.
Te wstępne uwagi nie mają charakteru czysto teoretycznych rozważań. Na gruncie polskiego ustawodawstwa dochodziło niejednokrotnie do rozmaitych prób instrumentalizacji prawa w tym zakresie. Dość wspomnieć tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r. odnoszący się do nowouchwalonego wówczas Kodeksu wyborczego
Pozostawiając jednak na stronie konkrety, warto zastanowić się nad samym modelem finansowania partii politycznych w demokratycznym państwie prawnym, biorąc za przykład Rzeczpospolitą Polską i jej Konstytucję.
Jedynym przepisem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., który wprost odnosi się do kwestii finansowania partii politycznych jest jej art. 11 ust. 2. Zawarta w nim została zasada jawności finansowania partii politycznych. W chwili uchwalania Konstytucji funkcjonowała w polskim ustawodawstwie zasada jawności jedynie „źródeł” finansowania partii, na poziomie wyłącznie ustawowym. Umieszczono ją w pierwszej polskiej ustawie o partiach politycznych
Bezspornym jest odniesienie art. 11 ust. 2 Konstytucji do wszelkich potencjalnych źródeł finansowania stronnictw: tak prywatnych, jak publicznych. Przepis ów nie tylko nie wyłącza żadnego z tych źródeł, w szczególności źródeł publicznych, ale może być nawet odczytany jako zawarta w Konstytucji III R.P. bariera dla stosowanej w okresie PRL praktyki kamuflowania przed opinią publiczną finansowania partii politycznych (głównie PZPR) ze źródeł publicznych
Jednocześnie pamiętać należy, że zasada jawności finansowania partii politycznych nie może niweczyć, także w sensie prakseologicznym, innych reguł i zasad konstytucyjnych, w szczególności zaś tajności głosowania w wyborach. Tajność głosu oddanego w wyborach przez obywatela traciłaby na swym znaczeniu w sytuacji niczym nieograniczonej, quasi-powszechnej jawności finansowania przez niego określonego ugrupowania politycznego, biorącego udział w tych wyborach. Jawność finansowania partii służyć ma bowiem w pierwszym rzędzie transparentności ich sfery finansowej i ma uniemożliwiać korupcję polityczną, zaś tajność głosu – zapewnić, mającą znaczenie całkowicie fundamentalne w państwie demokratycznym, swobodę wyboru, bez narażenia się na negatywne konsekwencje osobiste ze strony kogokolwiek. Prawo do wiedzy obywatela o prywatnych źródłach finansowania partii politycznych nie ma charakteru absolutnego i musi być poddane takim regulacjom ustawowym, aby nie ograniczało praktycznie zasady tajności głosowania i nie zobowiązywało obywatela do deklarowania swych sympatii politycznych.
Z tego względu, w obecnych polskich warunkach społecznych, cechujących się zasadniczą polaryzacją polityczną i ostrością sporu politycznego na linii: zwolennicy partii rządzących – zwolennicy partii opozycyjnych, należałoby z bardzo dużą ostrożnością podejść do tych z propozycji zmian ustawowych, które zmierzają do wprowadzenia tzw. odpisu podatkowego na daną partię polityczną, z istoty rzeczy jawnego dla organów administracji rządowej (skarbowej). Rozwiązanie takie prowadziłoby zapewne do niedofinansowania partii opozycyjnych, z uwagi na obawę części obywateli, że wiedza o ich preferencjach politycznych może zostać wykorzystana przeciwko nim, przy czym praktycznie rzecz ujmując, nie ma znaczenia, na ile obawy te miałyby w ogóle pokrycie w rzeczywistości.
Podniesienie zasady jawności finansowania partii politycznych do rangi normy konstytucyjnej, bezprecedensowe na gruncie wcześniejszych polskich konstytucji, wiązać należy nie tylko z rangą tego zagadnienia dla prawidłowego funkcjonowania systemu partyjnego państwa, ale ze szczególną funkcją partii politycznych jako takich, w całym systemie politycznym państwa. Nie budzi wątpliwości, że zarówno mnogość przepisów obecnej Konstytucji R.P. traktujących w różny sposób o partiach politycznych, jak i ich całokształt, wskazują na partie polityczne, jako te podmioty, bez których zaprojektowany ustrój państwowy Rzeczypospolitej nie mógłby prawidłowo funkcjonować. Znaczna część doktryny, a także dająca się zaobserwować zasadnicza linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie, eksponuje przy tym publiczną funkcję partii politycznych w obecnym systemie konstytucyjnym i politycznym państwa, czyniąc to kosztem funkcji partii politycznych jako podmiotów prywatno-prawnych. Znalazło to m.in. wyraz w wielokrotnym przywołaniu przez Trybunał stwierdzenia o „nadaniu przez ustrojodawcę partiom politycznym rangi podstawowej instytucji publicznego życia politycznego”
Konsekwencją takiego postrzegania funkcji stronnictw politycznych w systemie politycznym państwa było uznanie przez Trybunał konstytucyjności stosunkowo głębokich ingerencji ustawowych w sferę działalności partii politycznych, w tym dotyczącej ograniczenia źródeł ich finansowania
Wśród funkcji partii politycznych, które niewątpliwie określić można funkcjami publicznymi, znajduje się przede wszystkim funkcja wyborcza. Obecne przepisy konstytucyjne wyraźnie wskazują tu na stronnictwa polityczne, jako podstawowy typ podmiotu zgłaszający kandydatów na posłów i senatorów (art. 100 ust. 1 Konstytucji), eliminując przy tym inne „organizacje społeczne”, które występowały we wcześniejszych przepisach konstytucyjnych. A zatem to właśnie w obrębie wykonywania tej funkcji uzasadnione jest ich współfinansowanie ze środków publicznych. Brak takiego współfinansowania oznaczałby bowiem brak wewnętrznej logiki systemu, przyjętego w ramach ustroju konstytucyjnego państwa. Warto zauważyć w tym kontekście, że przepisy ustawowe przewidujące dotacje podmiotowe dla partii politycznych, obowiązywały znacznie wcześniej niż przepisy przyjętej w 1997 roku Konstytucji R.P., przy czym stanowiły one formę zwrotu kosztów poniesionych przez partię na kampanie wyborczą – przynajmniej w pewnej części
Wydaje się więc, że całkowite wycofanie się państwa ze współfinanasowania partii politycznych w obrębie wykonywania przez nie funkcji publicznej – wyborczej, w obecnym stanie konstytucyjnym, jawiłoby się jako co najmniej wątpliwe. Wątpliwości te winny być jeszcze większe, jeśli wzięłoby się pod uwagę fakt, że w ostatnim dziesięcioleciu Polska zobowiązała się realizować, poprzez swoje prawo wewnętrzne, politykę dostosowywania się do standardów przyjętych przez Radę Europy w omawianym zakresie, a standard ten określa jedna z rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy, która stanowi m.in.: „Tak państwo, jak obywatele mają zdolność wspierać partie polityczne. Państwo powinno przyznać wsparcie partiom politycznym. Wsparcie państwowe powinno znajdować się w rozsądnych granicach. Wsparcie państwowe może mieć charakter finansowy”
Pamiętać należy, iż funkcja wyborcza partii politycznej, przynajmniej w ujęciu rzeczywistym, politologicznym, jest wykonywana nie tylko w czasie ściśle określonym kalendarzem wyborczym, ale właściwie permanentnie. Pozwala to, choć nie nakazuje, (współ)finansować ze środków publicznych nie tylko wydatki partii poczynione w trakcie kampanii wyborczej sensu stricto, lecz także stałą działalność polityczną partii. Partie są wszak organizacjami względnie trwałymi, nie zaś funkcjonującymi jedynie w okresie wyborczym.
Wskazać tu wypada na inne jeszcze funkcje partii o charakterze publicznym, do których należy zarówno szeroko rozumiana funkcja sprawowania władzy (w strukturach parlamentarnych, rządowych i samorządowych), jak i artykulacja i agregacja politycznych interesów grup społecznych. Konstytucja przypisuje partiom taką właśnie funkcję, gdyż stanowi, że partie w Polsce zrzeszają obywateli „w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa” (art. 11 ust. 1 Konstytucji in fine). A zatem publiczna funkcja partii politycznej nie ogranicza się wyłącznie do funkcji wyborczej, co w konsekwencji ustawowej wiodło dotąd do publicznego finansowania także stałej działalności stronnictw.
W tym kontekście istotna staje się nie tyle odpowiedź na pytanie o podstawy prawne, w tym konstytucyjne, publicznego (współ)finansowania partii politycznych, ile o sposób tego finansowania i jego zakres. Nie może być on oparty na przesłankach arbitralnych, ani skonstruowany w sposób sztucznie faworyzujący lub defaworyzujący poszczególne stronnictwa. Jednocześnie system finansowania partii politycznych odpowiadać powinien możliwościom budżetowym państwa i rzeczywistym potrzebom partii oraz brać pod uwagę ich rolę w systemie partyjnym. Ugrupowania odgrywające rolę marginalną, nieefektywne z punktu widzenia wypełniania przez nie funkcji publicznej, które nie uzyskały większej społecznej akceptacji, mierzonej za pomocą obiektywnego kryterium, a takim kryterium są przede wszystkim wybory parlamentarne, nie powinny uzyskiwać finansowego wsparcia publicznego. Pamiętać jednak należy, iż także ugrupowania, które nie uzyskały mandatów parlamentarnych, lecz osiągnęły pewne widoczne poparcie społeczne, powinny być objęte w odpowiedniej proporcji systemem wsparcia publicznego, gdyż i one wypełniają funkcje publiczne, jako największe partie opozycji pozaparlamentarnej. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy funkcjonujący system wyborczy operuje określonym progiem zaporowym, jak to ma miejsce w Polsce.
Dobry stan finansów publicznych jest wartością konstytucyjną, jednak jak wiele innych, nie ma charakteru absolutnego. Nie można więc używać jedynie argumentu o charakterze oszczędnościowym (jak np. zawartego w uzasadnieniu jednego ze złożonych w Sejmie projektów: „Wprowadzenie proponowanych rozwiązań będzie miało pozytywny wpływ na budżet państwa”
Wśród demokratycznych państw europejskich zdecydowanie dominuje model współfinansowania partii politycznych ze źródeł publicznych. Państwa o przeciwnym modelu należą do absolutnych wyjątków. Zauważyć przy tym należy, że na całym świecie, w odniesieniu do państw o ustrojach demokratycznych, od kilku dziesięcioleci rysuje się tendencja, już nie tylko do jurydyzacji partii politycznych, ale do ich instytucjonalizacji i konstytucjonalizacji
Wśród wielu argumentów, które w różnych państwach demokratycznych zdecydowały o wprowadzeniu i decydują o utrzymaniu systemu współfinanasowaia stronnictw politycznych ze środków publicznych wymienia się przede wszystkim:
– Fakt, iż partie traktowane są jako zrzeszenia o podwójnej roli – prywatno-politycznej i publicznej, przy czym ta druga dostrzegana jest jako dominująca, zaś interes publiczny związany w funkcjonowaniem partii, jako dominujący nad ich interesem partykularnym. Uzasadnia to głębszą reglamentację prawną działalności partii politycznych, a jednocześnie jej finansowe uprzywilejowanie względem innych zrzeszeń – w tym właśnie różne formy współfinansowania publicznego (budżetowego).
– Ograniczenie wpływu najbogatszych podmiotów finansowych (nie tylko osób prawnych, lecz także fizycznych) na realizowaną przez partie politykę, czyli przeciwdziałanie swoistej „prywatyzacji” partii politycznych. Mogłaby ona prowadzić do oligarchizacji systemu partyjnego (a w konsekwencji – politycznego) państwa, co z kolei byłoby ewidentnie sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zasadą dobra wspólnego i równością obywateli wobec prawa, rozumianą w sposób rzeczywisty, a nie tylko formalny, czy wręcz formalistyczny.
– Wspomaganie funkcjonowania konstytucyjnej zasady równości w odniesieniu do partii w sensie rzeczywistym, uzależniając ich pozycję w systemie partyjnym (także pozycję finansową) głównie od poziomu akceptacji społecznej, mierzonej wynikami powszechnych wyborów.
– Zwalczanie zjawisk patologicznych, przede wszystkim korupcyjnych, w obszarze działania partii, takich jak korupcja polityczna, przejawiająca się np. „kupowaniem ustaw” przez grupy nacisku dysponujące znacznymi środkami finansowymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż jednym z efektów publicznego współfinansowania partii (zwłaszcza w sytuacji otrzymywanych subwencji) jest konieczność wskazania sposobów ich wydatkowania. Pozwala ona na prawną i społeczną kontrolę tych wydatków i wiąże się przeważnie z ich określoną reglamentacją, utrudniającą przerodzenie się wyborów w swoistą licytację wydatków na koszty kampanii wyborczych. Taki stan rzeczy przeczyłby zasadom równości i wiódłby do marginalizacji partii uboższych lub wyrażających interesy uboższych grup obywateli. Związany z systemem publicznego współfinansowania stronnictw fundusz wyborczy wpływa na ograniczenie środków, które można legalnie przeznaczyć na kampanię wyborczą, zwłaszcza gdy nakłada się nań górny pułap wydatków wyborczych. Tym samym główny strumień publicznego finansowania stronnictw jest skierowany na par excellence publicznoprawną funkcję partii politycznych, jaką jest wspomniana już funkcja wyborcza.
– Zapewnienie stabilności i pewności finansowania partii politycznych, które odgrywają efektywną rolę w systemie partyjnym państwa
Ten ostatni cel, dla którego wprowadza się i utrzymuje współfinanasowanie stronnictw ze źródeł publicznych (budżetowych) wiedzie wprost do realizacji celu o charakterze bardziej generalnym: ustabilizowania się sytemu partyjnego w państwie, co było powszechnym postulatem tak doktryny, jak i środowisk politycznych, na przestrzeni pierwszego dziesięciolecia III RP. Warto tu zauważyć, że postulowanej stabilności, właściwej stabilnym demokracjom Europy Zachodniej, nie udało się w Polsce osiągnąć ani za pomocą wprowadzenia do ordynacji wyborczej progów zaporowych w roku 1993, ani nowym – znacznie surowszym wymogom dla ewidencjonowania stronnictw politycznych w roku 1997, lecz dopiero przez nałożenie na dotychczasowe rozwiązania normatywne określonego modelu współfinansowania partii subwencją budżetową. Całość systemowych rozwiązań przyjętych w tym zakresie wzorowana była w dużej mierze na modelu funkcjonującym w RFN i dały one rezultaty podobne do rezultatów niemieckich w sferze funkcjonującego systemu partyjnego.
Z drugiej strony, istotne jest, by tak ustabilizowany system nie był całkowicie zamknięty i nieinnowacyjny. W tej mierze podnosi się czasem w doktrynie, a zwłaszcza publicystyce politycznej, zarzut zbytniego skostnienia obecnego polskiego systemu partyjnego (popularnie zwanego „zabetonowaniem sceny politycznej”), wskazując jako przyczynę funkcjonujący system wyborczy i system finansowania partii politycznych. Część takiej krytyki pochodzi jednak od ugrupowań, które mają genezę parlamentarną (wywodzą się od grup posłów, które opuściły swe macierzyste kluby i stronnictwa), lecz po prostu nie uzyskały wystarczającej akceptacji wyborców w kolejnych wyborach i znalazły się w sytuacji ugrupowań pozaparlamentarnych. Podkreślić należy także, iż w ostatnim dziesięcioleciu w parlamencie pojawiały się ugrupowania, które zasadniczo nie miały za sobą przeszłości parlamentarnej, a zdołały pozyskać niezbędne poparcie społeczne, by osiągnąć relatywny sukces wyborczy (np. Samoobrona, Liga Polskich Rodzin, Ruch Palikota, a być może także Kongres Nowej Prawicy, który ostatnio uzyskał mandaty w wyborach do Parlamentu Europejskiego).
Jeśli potraktować normę wynikającą z art. 2 Konstytucji, jako normę-zasadę w znaczeniu dyrektywalnym, a tak z pewnością uczynić należy, to jej adresaci, do których zalicza się także ustawodawca, zrealizują ją pełniej, jeśli utrzymany zostanie w Polsce dotychczasowy model finansowania partii politycznych, oparty na częściowym ich finansowaniu ze źródeł publicznych. Wbrew różnym instrumentalnym, populistycznie uzasadnianym, deklaracjom i działaniom politycznym.
dr hab. Jan Majchrowski
Katedra Filozofii Prawa i Nauki o Państwie
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytetu Warszawskiego
