Policy Paper
Jan Barcz, Paweł Świeboda
Jan Barcz: prof. dr hab., kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Akademii Leona Kożmińskiego w Warszawie.
Paweł Świedoda: Prezes Centrum Strategii Europejskiej demosEuropa w Warszawie
1. Traktat z Lizbony wprowadził istotną reformę Prezydencji rotacyjnej (sprawowanej do tej pory w Radzie UE przez poszczególne państwa członkowskie według ustalonej kolejności), ustanawiając tzw. Prezydencję hybrydową. Z jednej strony Traktat z Lizbony utrzymał co prawda Prezydencję rotacyjną, sprawowaną przez państwa przez sześć miesięcy w ramach grup obejmujących trzy państwa (Team Presidency), z drugiej jednak strony ograniczył on zakres przedmiotowy sprawowania rotacyjnej Prezydencji przez państwa członkowskie w wyniku ustanowienia Przewodniczącego Rady Europejskiej (który przejął przewodniczenie w Radzie Europejskiej) oraz Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (który przejął przewodniczenie w ważnym składzie Rady UE – w Radzie do Spraw Zagranicznych).
Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony rola Prezydencji rotacyjnej systematycznie rosła. W dziedzinie stosunków zewnętrznych zapewniała ona wraz z Komisją “kompleksową reprezentację”: Prezydencja rotacyjna odgrywała istotną rolę w dawnym I (wspólnotowym) filarze UE, zwłaszcza zaś – po ich ustanowieniu – w filarach międzyrządowych (w II filarze – Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa i w III filarze – Współpracy Policyjnej i Sądowej w Sprawach Karnych).
2. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r. stan prawny zmienił się zasadniczo. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 5 akapit trzeci TUE, to Rada do Spraw Zagranicznych (której przewodniczy Wysoki Przedstawiciel) „opracowuje działania zewnętrzne Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zapewnia spójność działań Unii”. Regulamin wewnętrzny Rady UE precyzuje dodatkowo powyższe postanowienia stwierdzając, że Rada do Spraw Zagranicznych „jest odpowiedzialna za prowadzenie całości zewnętrznych działań Unii Europejskiej, mianowicie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, Wspólnej Polityki Handlowej oraz współpracy w zakresie rozwoju i pomocy humanitarnej” (art. 2 ust. 5 Regulaminu). Wysoki Przedstawiciel wspomagany jest przez podlegającą mu Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ), a jego przedstawiciele przewodniczą większości grup roboczych Rady do Spraw Zagranicznych. Uwzględnić należy również kompetencje Przewodniczącego Rady Europejskiej, który (na podstawie art. 15 ust. 6 akapitu drugiego TUE) „zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela …” (o państwie sprawującym Prezydencję rotacyjną nie wspomina się).
3. Ustanowienie tzw. Prezydencji hybrydowej w największym stopniu ograniczyło rolę Prezydencji rotacyjnej w dziedzinie stosunków zewnętrznych UE. Z formalnego punktu widzenia rola ta sprowadza się obecnie do przewodniczenia obradom Rady do Spraw Zagranicznych, w przypadku gdy zajmuje się ona Wspólnej Polityki Handlowej (pozostającą w kompetencji Komisji) i polityką rozwojową. Poza tym Prezydencja rotacyjna przewodniczy w grupach roboczych RELEX, COTER, COCON, COJUR i COMAR. Regulamin Rady UE (Załącznik II) zobowiązuje również Wysokiego Przedstawiciela do ścisłej współpracy z Prezydencją rotacyjną w celu zapewnienia spójności działań wszystkich organów przygotowawczych Rady do Spraw Zagranicznych. Poza tymi przypadkami Prezydencja rotacyjna nie jest wymieniania w TUE i TFUE w kontekście kształtowania stosunków zewnętrznych UE. Zwrócić natomiast należy uwagę na to, że państwa członkowskie – decydując sie na umocnienie spójności działań Unii w stosunkach zewnętrznych – jednocześnie wyraźnie zastrzegły swoje zasadnicze kompetencje w dziedzinie polityki zagranicznej (por. zwłaszcza deklaracje 13 i 14 odnoszące się do postanowień Traktatów).
4. Główne problemy wynikające z powyższych zmian strukturalnych dla Prezydencji rotacyjnej oceniać należy w świetle zasadniczej reformy ustrojowej wprowadzonej na mocy Traktatu z Lizbony, tj. likwidacji dawnych trzech filarów i przekształcenia Unii w spójną organizację międzynarodową. Zważyć w związku z tym należy, że obecnie jednolity reżim unijny odnosi się do stosunków zewnętrznych Unii, obejmujących nie tylko regulowaną w Traktacie o Unii Europejskiej WPZiB w tym WPBiO (rządzącą sie jednak własnymi “zasadami i procedurami” – art. 24 ust. 1 TUE) oraz regulowanych w części piątej TFUE “Działań zewnętrznych” Unii, lecz również do aspektów zewnętrznych “Polityk i działań wewnętrznych” Unii, jedynie częściowo objętych postanowieniami WPH. Uwzględnić również należy, że w okresie poprzedzającym sprawowanie przez Polskę Prezydencji (w drugiej połowie 2011 r.) zapewne skonsoliduje się rola Przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela oraz w pewnej mierze wydolność organizacyjną osiągnie ESDZ (dopełnione zostaną również w większości formalne środki implementacyjne stosunku do reform wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony).
