Europejska Rada Spraw Zagranicznych (ECFR) – Warszawa Fundacji im. Heinricha Bölla, Warszawa 29.09. 2021
Lider czy makler? O roli Niemiec w Europie i świecie
Justyna Gotkowska, Koordynatorka Programu Bezpieczeństwa Regionalnego, Ośrodek Studiów Wschodnich
Kai-Olaf Lang, Starszy Analityk, Stiftung Wissenschaft und Politik
Janusz Reiter, założyciel Centrum Stosunków Międzynarodowych, były ambasador RP w Niemczech i USA
Poniżej zamieszczamy fragmenty debaty. Wypowiedzi nieautoryzowane – redakcja
Janusz Reiter
Tej roli lidera i maklera nie da się tak precyzyjnie oddzielić. Niemcy występowały i w jednej, i drugiej roli a czasami łączyły obie te role i pani Merkel potrafiła bardzo zręcznie to robić. W czasie kryzysu finansowego, tam gdzie chodziło o politykę wobec południa Europy, Merkel przyjęła bardzo twardy kurs, miała w tym sojuszników na północy Europy, który miał i rzeczowe i polityczne uzasadnienie. Polityczne głownie dlatego, że zapewniał jej poparcie dla UE w samych Niemczech. Ale w tym samym czasie ten poziom malał w innych krajach, które uważały, że ten kurs polityki niemieckiej nie wychodzi im na dobre. Merkel powiedziała wówczas, iż przecież nikt nie może być zainteresowany w tym, żeby Niemcy były słabsze. Oczywiście dla Europy byłby wówczas problem, gdyby Niemcy osłabły, przede wszystkim gospodarczo. Z tego zatem można wysunąć wniosek, że to, co jest dobre dla Niemiec jest dobre także dla Europy, i inni powinni to zrozumieć.
Inna sytuacja konfliktowa była wówczas, kiedy Merkel winna podjąć decyzje dotyczącą funduszu odbudowy i wszyscy oczekiwali, że Niemcy staną po stronie krajów Północy. I tutaj Merkel wykonuje coś, co idzie zupełnie inną stronę, tzn. odłącza się tej grupy tzw. oszczędnych w UE, ale nie dołącza ostentacyjnie krajów Południa i przyjmuje rolę mediatora. Gra rolę państwa, które myśli o całości, które nie chce być postrzegane jako część grupy. Natomiast w świecie główną areną dla Niemiec to była UE. Kiedy Niemcy chciały w świecie przyjmować rolę bardziej przywódczą, to jako przywódca, który posługuje się dobrym przykładem. Ta metoda ma swoje dobre strony, ale ma także swoje granice. O tych granicach Niemcy przekonały się np. w procesie klimatycznym jako część UE, ale jako ta część najaktywniejsza, np. w Kopenhadze, gdzie na końcu okazało się ze rokowania prowadzili prezydenci USA i Chin a UE czekała na wyniki tego spotkania. W tym czasie Merkel robiła to, czego od niej oczekiwali Niemcy, i to oczekiwanie się nie zmieniło, ale konsekwentne podążanie tą drogą może doprowadzić do tego, że Niemcy, jako uczestnik gry międzynarodowej staną się w pewnym sensie dysfunkcjonalne, tzn. nie będą spełniały tej roli, która w jakimś sensie im się przynależy. I to jest problem, przed którym w tej chwili stanie nowy rząd, natomiast Merkel właśnie dzięki temu, że tak trafnie odczytywała nastroje opinii publicznej zawdzięczała swoją polarność.
W czasie kadencji kanclerz Merkel świat zmieniał się bardzo szybko, Niemcy też się zmieniały, tyle że znacznie wolniej. Świat, to jest świat mocarstw, które pojmują politykę w sposób bardzo konserwatywny, tradycyjny, na co Niemcy reagują ze strachem i z poczuciem pewnego lęku. Merkel, i to jest jej zasługa, chroniła Niemcy przed tymi lekami, które płynęły z zewnątrz natomiast w mniejszym stopniu przygotowała Niemcy do zetknięcia z tym światem zewnętrznym, a to zetkniecie jest konieczne, i próba ucieczki od świata zewnętrznego z jego całą, jak to Niemcy oceniają, brutalnością, jest skazane na niepowodzenie. Można tylko się zastanawiać jak najlepiej można się do tego przygotować, jak połączyć własne siły z innymi, by z tego wyjść bez szwanku i żeby nie zostać bardziej zmienionym, niż zmieniać świat zewnętrzny.
Te partie, które tworzą koalicje też nie dostały mandatu do jakiegoś zrewolucjonizowania polityki zagranicznej Niemiec. W ogóle widać wyraźnie że apatyt Niemców na wszelkie rodzaje ryzyka jest niewielki. Społeczeństwo jest jednak dość konserwatywne, ono nie chce jakichś gwałtownych zmian. Polityka zagraniczna w kampanii wyborczej prawie nie istniała. To, że kandydaci nie mówili o niej to jest zrozumiałe, ale co ciekawe, że prawie o nią nie pytali dziennikarze, którzy wiedzieli, że ich odbiorcy nie bardzo się tym interesują.
W sumie ten obraz zmusza do refleksji. Jaki pożytek zrobią ci, co teraz będą rządzili, z tych nastrojów i z tego stanu umysłów, który teraz panuje w Niemczech. Jeżeli teraz weźmie się pod uwagę jakie panują w partiach to nie bardzo widać że Niemcy staną się państwem, które pojawi się na scenie globalnej jako wielki strateg. Gdzie są ci wielcy politycy? Stratedzy są wytworem czasów, trudno zresztą być strategiem, które kompletnie strategią się nie interesuje. Jakie zresztą są zachęty, żeby myśleć w tych kategoriach. Nie ma ich.
I to jest moim zdaniem wielki problem, przed którym Niemcy stoją. Byłoby fatalnie, gdyby polityka niemiecka była bardziej wynikiem historycznych odruchów poszczególnych partii, zwłaszcza gdyby była to koalicja SPD – Zieloni i FDP. Myślę, że Olaf Scholz zdaje sobie z tego sprawę. pytanie tylko gdzie on znajdzie sojuszników? Myślę, że może ich znaleźć w partii Zielonych. Pytanie jak wielu ludzi będzie świadomych tego, że Niemcy nie mogą tą metodą dalej postępować. Stąd pytanie jak z tego Niemcy chcą wybrnąć będzie bardzo ciekawe.
Karl – Olaf Lang
Dziedzictwo Merkel to suma trzech czynników. Z jednej strony utrzymanie jedności UE, a wg mnie to był imperatyw kategoryczny niemieckiej polityki europejskiej, takie podejście inkluzyjne w różnych dziedzinach. Jednak w czasie kryzysu finansowego ta niemiecka postawa nie była taka twarda. Grecja i Portugalia dostały dość ostre warunki pomocowe, ale w pewnym sensie był to sposób komunikacji ze społeczeństwem niemieckim. Zdanie – jeżeli skończy się euro, to skończy się UE – było bardzo mocne sformułowane, gdyż była to racja stanu Niemiec. Po drugie implementalizm, metoda małych kroków. Machavelli wyróżnia dwa typy polityków: lew i lis. W Europie nie mamy obecnie chyba tych lwów. Macron się trochę na lwa stylizuje, ale to chyba raczej jest karykatura klasycznego lwa, on jest typem polityka transformacyjnego. a Merkel była takim kanclerzem transakcyjnym, nie w rodzaju Trumpa, ale w znaczeniu umożliwiania kompromisów. Jej silne strony były raczej w sferze „politics” niż „ policy”. Niezbyt często chciała przepychać jakieś nowe inicjatywy. A trzeci element to to, iż Niemcy w ostatnich latach były trochę takim bezradnym, wstrzemięźliwym strażnikiem multiliteralizmu z silnymi elementami efektywnego multiliteralizmu, tak jeśli chodzi o emigrację, jak niektóre aspekty wobec Rosji. Jako kanclerz dbała oczywiście o interesy niemieckie.
Podsumowując Niemcy w czasie jej kadencji stały się tym, co Gerhard Schreader używał w odniesieniu do polityki wewnętrznej – takim „nowym centrum” Europy. Były takie chwile, kiedy szefowie rządów udawali się na rozmowy nie do Brukseli, ale do Berlina. Niemcy leżą w środku Europy z czego wynika wiele elementów, o których mówiłem, a które będą też elementami stałymi. Ale kwestia czy Niemcy są tą „miarą” i mogą kształcić innych, to jest zupełnie inna kwestia. Takim dużym tematem miary kanclerz Merkel, ale też i następnych lat, jest też kwestia „leadership” ,tj. przywództwa niemieckiego. Jest też pojęcie „co-leadership”, co znaczy, że Niemcy nie mają tej „masy krytycznej” by samodzielnie innych kształcić, jest też otwarte pytanie kim są ich tutaj partnerzy niemieccy. Francja? Nawet z Francją przecież różnie bywało.
Myślę, że odpowiedzią Niemiec na dysfunkcje systemu międzynarodowego była jego afirmacja. Tzn., nie redefinicja stosunków atlantyckich, ale wzmocnienie tego, co mamy, z drobnymi zmianami. Czyli konsolidacja, co nie znaczy stagnacja. Główny tego element to stworzenie nowego multilateralizmu. Nie jest to takie łatwe przedsięwzięcie. Będzie trochę starych struktur, które trzeba relatywizować, będą nowe niekonwencjonalne sojusze z Chinami na rzecz polityki klimatycznej, i będą różne mini- lateralne struktury. Z tą afirmacją multilateralizmu, podobnie jak i ze sprawami europejskimi, jest trochę komplikacji.
Jeśli weźmiemy pod uwagę partie prawdopodobnej przyszłej koalicji rządowej to mamy tam partie, które są mocno proeuropejskie opowiadające się za „pogłębieniem” UE, nie tylko zresztą Zieloni, którzy opowiadają się za republiką europejską, ale i liberałowie, którzy chcą wrócić do procesu konstytucjonalizacji UE, co zdecydowali w swoim programie wyborczymi, pisząc, że Unia ma się skończyć stworzeniem państwa federalnego. Z drugiej strony jeśli ta partia otrzyma stanowisko ministra finansów to będzie hamulcowym koncepcji bliskiego powiązania UE w sferze finansów. Ogólnie można powiedzieć, że w tej sytuacji dużych skoków do przodu w dziedzinie integracji Unii nie będzie.
Justyna Gotkowska
Niemcy w tych minionych 16-tu latach kanclerstwa Merkel w największym stopniu korzystały z liberalnego porządku międzynarodowego gwarantowanego przez Stany Zjednoczone, skorzystały ogromnie na globalizacji na płaszczyźnie gospodarczej, skorzystały ogromnie na integracji europejskiej, na rozszerzeniu UE, na strefie euro, na rozszerzeniu strefy Schengen. Stały się bogate, bezpieczne w centrum Europy, i coraz ważniejsze. Kanclerz Merkel i niemiecka klasa polityczna bardzo chciały tę pozycję Niemiec utrzymać. Jednak coraz większe zmiany jakie obserwujemy w środowisku międzynarodowym, wzrastające w siłę Chiny, podważające cały międzynarodowy porządek, coraz bardziej agresywna Rosję, południowe sąsiedztwo, które pogrąża się w różnych kryzysach i konfliktach, a przede wszystkim relatywne słabniecie Stanów Zjednoczonych jako gwaranta tego liberalnego porządku, zaczęły podważać ten niemiecki model funkcjonowania w tych relacjach międzynarodowych, który opierał się na równoważeniu pewnych kierunków niemieckiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Niemcy balansowały pomiędzy utrzymaniem europejskiej integracji a utrzymaniem relatywnie dobrych relacji ze Stanami Zjednoczonymi, między równoważeniem interesów Francji, interesów południowej Europy, a interesów krajów Środkowej Europy z Polską na czele. Były częścią Zachodu, ale jednocześnie wyciągały rękę w kwestiach gospodarczych i politycznych do Rosji. Były częścią Zachodu i postrzegają siebie jako część Zachód, ale kontynuowały i rozwijały współpracę ekonomiczną z Chinami, które traktowały jako jeden z ważnych elementów swojego wzrostu gospodarczego.
To, co staje się w tej chwili problemem dla nich, to cała koncepcja dotychczasowego funkcjonowania w relacjach międzynarodowych, która dawała Niemcom ogromne korzyści. Już pod koniec ery Merkel, w ostatnich dwóch, trzech latach jej rządów w Niemczech, toczyły się ogromne dyskusje dotyczące właśnie tych aspektów, które wymieniłam. Tzn., na ile więcej suwerenności UE, a na ile powinniśmy utrzymywać dobre relacje transatlantyckie i w jakich obszarach, na ile w większym stopniu powinniśmy współpracować z Francją i tworzyć ten „core Europe”, a na ile powinniśmy martwić się o utrzymanie spójności UE po brexicie. A także na ile więcej powinniśmy się angażować wojskowo, a na ile zostać tym państwem, które jest ostrożne co do stosowania instrumentów wojskowych, i na ile powinniśmy być bardziej asertywni wobec Rosji i Chin. Oraz a na ile powinniśmy wrócić do utrzymywania dobrych relacji gospodarczych z Rosją i przede wszystkim do kontynuowania współpracy z Chinami.
Kanclerz Merkel starała się nie podejmować trudnych decyzji i starała się balansować pomiędzy tymi różnymi priorytetami, co staje się już po prostu niemożliwe. Do tego wszystkiego dochodzi jeszcze polityka bezpieczeństwa. Kanclerz Merkel zostawia po sobie krytykowane także w Niemczech dziedzictwo bez wzmacniania Bundeswehry, bez wypełniania przez Niemcy wymogu 2 proc. PKB i angażowania się więcej zarówno na wschodniej flance, jak i południowym sąsiedztwie Europy. Ona praktycznie nie mieszała się w te kwestie. Ona pozostawiała te trudne wewnątrzniemieckie problemy ministrom obrony i spraw zagranicznych, które były ostatnio w rękach socjaldemokratów i chadeków, gdzie te partie wzajemnie się szachowały, i gdzie w wielu kwestiach decyzje niemieckie powinny być podjęte, czy gdzie większe niemieckie zaangażowania było oczekiwane przez sojuszników, nie miały miejsca.
I z tymi wszystkimi problemami, z wieloma otwartymi kwestiami w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa będzie się musiał zmierzyć rząd socjaldemokratów zielonych i liberałów, i jak myślę wszyscy w Europie czekają na odpowiedź jak ten rząd podejdzie do tych poszczególnych tematów, patrząc również z pewną dozą sceptycyzmu ze względu na określone profile programowe partii zielonych, SPD i liberałów.
Widzę wynik tych wyborów jako po części wyraz kontynuowania status quo , czyli kontynuowanie w pewnym stopniu ery Merkel, w szczególności zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego, gospodarczego, ale jednak wprowadzenie do tej polityki pewnych zmian przez partie zielonych i liberałów, przy czym w różnych kierunkach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa te partie wzajemnie się szachują.
W polityce bezpieczeństwa i obrony mamy przed sobą jakby takie dwie budowy. Z jednej strony są kwestie łączące się z przyszłością NATO, ze zwiększeniem wkładu europejskich sojuszników w zbiorową obronę, w obecność sojuszników na wschodniej flance, i ta kwestia będzie w przyszłości coraz ważniejsza. Jest ona konsekwencją zmiany priorytetów polityki amerykańskiej i zwiększeniem jej obecności w obszarze Indopacyfiku. Amerykanie są silnie obecni zarówno w Niemczech, jak i od kilku lat w Polsce, ale w przyszłości, Amerykanie sami o tym mówią, jeżeli będą mieli równocześnie dwa konflikty – jeden właśnie w rejonie Indopacyfiku, a drugi w Europie, np. na wschodniej flance NATO, to nie będą mieli takich zdolności by w pełni zaangażować się w te dwa konflikty.
Tutaj od kilku lat stawiane jest pytanie, co to oznacza dla Sojuszu, i co to oznacza dla przekształceń w NATO i zwiększenia współpracy europejskie, czy nowej strategii bezpieczeństwa NATO. I tutaj, w tej debacie Niemcy, odgrywają kluczową rolę. To jest największy sojusznik w Europie Środkowej, szczególnie biorąc pod uwagę siły lądowe, który zobowiązał się w tych ramach do wystawienia określonych zdolności, trzech dywizji do 2032 r., i który częściowo realizuje swoje zobowiązania. Bundeswehra się transformuje pomimo wszystkich problemów, które były w niemieckich siłach zbrojnych. Jednak stawiane jest pytanie, czy to wystarczy, co dalej i czy Niemcy są w ogóle zainteresowane zwiększaniem swojej roli, a nie tylko podążaniem za tym, co zostało ustalone.
Niemcy w tej chwili mają 500 żołnierzy stacjonujących na Litwie. Z mojej perspektywy to za mało, gdyż Niemcy powinni ze swej strony zacząć dyskusje na temat swojej roli w NATO. To jest problem, gdyż tych dyskusji praktycznie nie ma w Niemczech. I, moim zdaniem, bez znaczącej presji sojuszników ze wschodniej flanki NATO, czyli państw bałtyckich, Polski, ale również Stanów Zjednoczonych, tych dyskusji nie będzie.
Co więcej, była tu mowa o kroku wstecz, i z takim krokiem wstecz możemy mieć bardzo szybko do czynienia. Skoro mowa o kwestiach nuklearnego odstraszania NATO to ten nadchodzący rząd może nie podjąć kluczowej decyzji dotyczącej udziału Niemiec w natowskim programie „nuclear shering”, w ramach którego amerykańska broń nuklearna jest stacjonowana w kilku państwach europejskich, w tym w Niemczech, a europejscy sojusznicy mają samoloty, które w przypadku zagrożenia, taką broń przenoszą. Ten program jest kluczowy dla polityki odstraszania w wymiarze nuklearnym w NATO, ponieważ łączy Stany Zjednoczone i Europę zarówno symbolicznie, politycznie jak i wojskowo. Nowy rząd stoi przed decyzją po zakupie nowych samolotów do przenoszenia amerykańskiej broni jądrowej. Jeżeli nie zrobi tego zakupu to będzie to praktycznie oznaczało wygaszanie udziału Niemiec w tym programie, co będzie się wiązało z ogromnymi dyskusjami w Sojuszu o przyszłości tego amerykańsko- europejskiego powiązania w ramach odstraszania nuklearnego, o roli Niemiec w Sojuszu, i o odpowiedzialności Niemiec, jako sojusznika, za bezpieczeństwo Europy, za bezpieczeństwo wschodniej flanki. I to może mieć negatywne konsekwencje zarówno dla pozycji Niemiec w Sojuszu jak i dla całego NATO. Będzie to jeden z tych problemów, z którym wiąże bardzo wiele znaków zapytania.
Ale to jest jak gdyby tylko jedna noga, z którą mamy do czynienia w polityce bezpieczeństwa. Druga jest związana z kwestiami reagowania kryzysowego, wojskowego, i w tym kontekście dla Niemiec, ale przede wszystkim dla Francji, to Unia Europejska staje się tutaj głównym formatem współpracy, gdzie jak dotychczas zarówno chadecy jak i socjaldemokraci chcieli zwiększyć możliwość oddziaływania UE właśnie w prowadzeniu operacji wojskowych w sąsiedztwie UE, ale w sąsiedztwie południowym, czyli Afryka, Bliski Wschód. Niemcy dotychczas angażowały się w te dyskusje nie do tego stopnia jak chciała Francja i współgrają z Francja w kształtowaniu tej polityki. A tutaj jest pytanie o nastawienie koalicji SPD-Zieloni-Liberałowie do tego aspektu polityki bezpieczeństwa. Z jednej strony mamy zapisy w programach poszczególnych partii o chęci rozwijania współpracy europejskiej w polityce bezpieczeństwa i obrony, ale z drugiej strony, po wycofaniu się z Afganistanu, po długotrwałej interwencji, która z perspektywy Niemiec i innych krajów niewiele przyniosła, apetyty w niemieckim społeczeństwie, i w klasie politycznej, wśród Zielonych czy wśród socjaldemokratów, na faktycznie angażowanie się wojskowe w kryzysy, w konflikty w sąsiedztwie Europy, jest coraz mniejsze.
I mimo retorycznej narracji, że to Europa powinna ponieść więcej odpowiedzialności za bezpieczeństwo, szczególnie w bezpośrednim sąsiedztwie widzę sporo problemów. Niemcy w polityce bezpieczeństwa nigdy nie staną się takim aktorem jakby chciała tego Polska i nie zwiększą swego zaangażowania w Sojuszu, ani nie staną się takim aktorem w polityce bezpieczeństwa jak chce Francja. Czyli nie zaangażują się w takim stopniu, jak chce Paryż w politykę reagowania kryzysowego w Mali, w Syrii, czy w Libii. Niemcy, wydaje mi się, będą szukały swej własnej drogi w trakcie rządów SPD-Zieloni- Liberałowie, tzn. takiej drogi, która będzie w szczególności w tym aspekcie reagowania kryzysowego, polegała bardziej na koncentrowaniu się na dyplomacji, na prewencyjnym reagowaniu kryzysowym. A jeżeli chodzi o wschodnią flankę to tutaj będzie duża ostrożność a sojusznicy, czyli my, państwa bałtyckie i Stany Zjednoczone, będą musiały, tak, jak w ostatnich latach, popychać Niemcy, żeby robili więcej.
Jeśli chodzi o szanse i zagrożenia relacji polsko niemieckich to postawiłabym kwestie „nuclear shering” na ostrzu noża, gdyż to jest duże zagrożenie w tych relacjach, które może mieć na te relacje bardzo negatywny wpływ. Może to być także szansa, ponieważ widzę możliwości negocjacji i rozmów polsko-niemiecko-amerykańskich w tym obszarze, tj. w kwestii przenoszenia amerykańskiej broni nuklearnej, która jest stacjonowania w Niemczech. Jeżeli Niemcy rzeczywiście nie zdecydują się na zakup, celem zastąpienia swoich starych samolotów Tornado nowymi, to możemy wejść tutaj jako Polska, z ofertą przejęcia tej roli przez samoloty F-35, które obecny rząd chce kupić a one mają możliwości dostosowania się właśnie do takiej roli. Gdyby Niemcy rzeczywiście nie podjęły takiej decyzji o nowych zakupach można by domagać się od Niemców zwiększenia swojej obecności woskowej na wschodniej flance w wymiarze konwencjonalnym – czyli większej ilości niemieckich żołnierzy, czy to w państwach bałtyckich, czy to w Polsce, czy to więcej ćwiczeń z udziałem Bundeswehry.
