WOJCIECH LORENZ
Dokonując pełnoskalowej agresji na Ukrainę, Rosja zburzyła architekturę europejskiego bezpieczeństwa, która po zakończeniu zimnej wojny miała zapewnić Europie pokój.
Konsekwencje jej działań będą miały nieodwracalny lub długotrwały charakter. Wbrew oczekiwaniom Władimira Putina Rosja, niszcząc dotychczasowy system, nie będzie w stanie odbudować swojej dawnej potęgi i nie wymusi odtworzenia strefy wpływów. Powstanie za to nowy system bezpieczeństwa, który będzie musiał zapewnić zdolność do obrony przed agresywną polityką Rosji i w znacznej części będzie skierowany przeciwko niej.
Pozimnowojenny ład bezpieczeństwa w Europie opierał się przede wszystkim na odrzuceniu logiki stref wpływów, a więc na uznaniu prawa wszystkich państw do samodzielnego decydowania o kierunkach polityki zagranicznej, w tym o przynależności do sojuszy (NATO) i organizacji integracyjnych (UE). Było to możliwe dzięki rozpadowi ZSRR i systemu sowieckich państw satelitarnych w Europie Środkowej i Wschodniej. Przełamanie jałtańskiego podziału Europy otwierało dla tych krajów perspektywę integracji euroatlantyckiej, z której zdecydowana większość zdecydowała się – w demokratycznym procesie – skorzystać. Rosyjskie elity i większość społeczeństwa nie pogodziły się jednak z rozpadem ZSRR i utratą przez Rosję pozycji światowego mocarstwa. Dlatego Władimir Putin podjął próbę odbudowania imperium i jałtańskiego systemu bezpieczeństwa, który po II wojnie światowej zapewniał ZSRR strefę wpływów w Europie Środkowej i Wschodniej1. Rosja nie przestawała uznawać NATO i UE za zagrożenie, ponieważ rozszerzenie tych organizacji na wschód mogło pokrzyżować jej rewizjonistyczne plany. Chociaż podpisywała się pod wieloma porozumieniami, w których zapewniała, że będzie respektować suwerenność innych państw i nie będzie im grozić wojną, nie zamierzała ich przestrzegać. Podtrzymywała zamrożone konflikty w Naddniestrzu i Gruzji, a w 2008 r. dokonała agresji na Gruzję i podważyła jej integralność terytorialną, uznając niepodległość Osetii Północnej i Abchazji. W 2014 r. zaatakowała Ukrainę, zaanektowała Krym, wznieciła konflikt na wschodzie państwa i podjęła próbę wymuszenia porozumień, które ograniczyłyby ukraińską suwerenność. Wreszcie postanowiła zagrać o najwyższą stawkę. W grudniu 2021 r. postawiła ultimatum Stanom Zjednoczonym i NATO, żądając rezygnacji z polityki rozszerzenia Sojuszu, wycofania wojsk USA i NATO na pozycje sprzed 1997 r. oraz prawnie wiążącego ograniczenia zdolności Sojuszu do prowadzenia misji kolektywnej obrony na jego wschodniej flance2. Kilka miesięcy później, 24 lutego 2022 r., dokonała pełnoskalowej agresji na Ukrainę, dążąc do całkowitego podporządkowania sobie tego państwa i grożąc NATO eskalacją konfliktu.
Rosyjska agresja nie jest więc atakiem tylko na Ukrainę, ale i na cały porządek międzynarodowy, którego podstawą jest prawo i uzgodnione normy. Zagraża interesom wszystkich państw, które chcą bronić systemu międzynarodowego opartego na sile prawa, a nie prawie siły. Tworzy militarne i strategiczne zagrożenie nie tylko dla państw Europy Środkowej
i Wschodniej, ale i całego NATO i UE. Jeżeli Rosja będzie miała poczucie zwycięstwa i uzna, że partnerzy Ukrainy nie byli w stanie zapewnić jej niezbędnego wsparcia, skieruje cały swój
1
Meeting of the Valdai International Discussion Club 2015, President
of Russia, 22 października 2015 r., http://en.kremlin.ru.
2 A.
Legucka, Rosyjskie żądania gwarancji bezpieczeństwa wobec USA i
NATO, „Biuletyn PISM”, nr 214 (2412), 15 grudnia
2021 r.,
www.pism.pl.
8 Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
wysiłek na osiągnięciu celów obejmujących wyparcie USA i NATO z Europy Środkowej i Wschodniej. Jeżeli Rosji nie uda się jej zrealizować tego planu, dodatkowo wzmocnieniu ulegną w niej tendencje rewanżystowskie i rewizjonistyczne, dotyczące podporządkowania sobie Ukrainy oraz rozbicia NATO i Unii Europejskiej. Dlatego niezbędne jest zbudowanie zupełnie nowej architektury bezpieczeństwa, której głównym zadaniem będzie obrona przed rosyjskim zagrożeniem w długim terminie.
OD SYSTEMU Z ROSJĄ…
Zachodnie demokracje włożyły wiele wysiłku w budowę pozimnowojennego porządku, starając się uwzględnić wiele interesów Rosji osłabionej po rozpadzie ZSRR. Mimo apeli Polski i innych państw o rozszerzenie NATO na wschód, USA zwlekały z decyzją, aby nie wpły-
nąć negatywnie na proces reform w Rosji. NATO przeszło też głęboką transformację, aby zmniejszyć obawy Rosji związane z rozszerzeniem i zaangażować ją do współpracy. W 1997 r.państwa członkowskie i Rosja podpisały Akt Założycielski o Wzajemnych Stosunkach
(NATO-Russia Founding Act, NRFA), w którym Sojusz zadeklarował pewne samoograniczenia dotyczące prowadzenia misji obronnej. NATO zapowiedziało, że jeśli sytuacja bezpieczeństwa w Europie nie ulegnie istotnej zmianie, nie będzie rozmieszczać znaczących sił bojowych na terenie państw członkowskich. Sojusz nie traktował Rosji jak zagrożenia, jego plany obronne miały bardzo ogólnikowy charakter, rzadko organizował ćwiczenia kolektywnej obrony, a potencjał militarny sojuszników ulegał zmniejszeniu. Sojusz zgodził się nawet,
aby nowe państwa członkowskie posługiwały się posowieckim sprzętem i współpracowały z Rosją przy jego serwisowaniu. Utworzył też specjalne mechanizmy konsultacji politycznych z Rosją, których nie otrzymało żadne inne państwo (specjalna Rada NATO–Rosja). Szwecja i Finlandia zdecydowały się wstąpić do UE, ale nie zabiegały o członkostwo w NATO, licząc, że Rosja nie stanie się realnym zagrożeniem.
Zachodnie mocarstwa podjęły też próbę zaspokojenia mocarstwowych ambicji Rosji, przyjmując ją do grona największych demokratycznych gospodarek świata (G7), chociaż nie była ani demokracją, ani nie zasługiwał na to jej potencjał ekonomiczny. Dostała też wyjątkową
szansę na rozwój gospodarczy i ekonomiczny dzięki współpracy z Unią Europejską, która długo traktowała Rosję jak strategicznego partnera. Wiele państw europejskich było gotowych zaryzykować uzależnienie od rosyjskich surowców, które zapewniały Rosji niemal połowę dochodów budżetowych. UE stała się największym odbiorcą rosyjskiego gazu, pokrywając nim w 2021 r. aż 40% swoich potrzeb.
W ramach usuwania zimnowojennych podziałów Rosja została przyjęta do Rady Europy, podstawowej organizacji, której celem było ułatwianie ochrony praw człowieka w Europie, z czym Rosja miała przecież ogromne problemy. KBWE ze zwykłej konferencji została przekształcona w stałą organizację (OBWE), która była głównym forum rozwijania systemu ko-
operatywnego bezpieczeństwa. Organizacja miała zapewnić zdolność do reagowania na sytuacje kryzysowe i wzmacniać zaufanie polityczno-militarne dzięki mechanizmom kontroli zbrojeń czy środkom budowy zaufania, takim jak obowiązek informowania o ćwiczeniach
wojskowych i zapraszania na nie obserwatorów. Część państw była nawet gotowa wsłuchać
się w ponawiane od lat 50. XX w. rosyjskie apele o stworzenie systemu bezpieczeństwa europejskiego bez USA. Znajdowało to odzwierciedlenie np. w koncepcji autonomii strategicznej UE, która z jednej strony odzwierciedlała ambicje UE jako globalnego mocarstwa, ale w przypadku rozciągnięcia jej na obszar bezpieczeństwa militarnego mogła zgodnie z rosyjskimi interesami osłabić NATO i zdolność Europy do obrony. Chociaż UE nie decydowała się na rozwijanie osobnych struktur obronnych, stale zmniejszająca się obecność wojskowa USA w Europie przybliżała rosyjską wizję kontynentu oderwanego od współpracy ze Stanami Zjednoczonymi.
…DO SYSTEMU PRZECIWKO ROSJI
Ultimatum postawione NATO i USA oraz późniejsza agresja na Ukrainę diametralnie zmieniły sytuację. Tym razem skala agresji była tak duża, a sposób prowadzenia wojny (mordowanie cywilów, gwałty, tortury, deportacje dzieci) tak barbarzyński, że zachodnia opinia
publiczna nie mogła pozostać obojętna. Decydenci w większości państw NATO i UE, ale także w innych państwach demokratycznych uznali, że Rosja nie może wygrać tej wojny, musi zostać ukarana, a Ukrainie trzeba dać niezbędne wsparcie, aby mogła się obronić.
W efekcie rosyjskiej agresji zaczęły wyłaniać się zręby nowej architektury bezpieczeństwa. Europa rozpoczęła proces nieodwracalnych zmian w polityce energetycznej, rezygnując z uzależnienia od rosyjskich surowców. UE przyznała Ukrainie i Mołdawii status państw kandydackich, przełamując mentalne i polityczne bariery, które przez długie lata uniemożliwiały dalsze rozszerzenie na wschód. Kiedyś neutralne, a później pozostające poza sojuszami militarnymi Szwecja i Finlandia podjęły decyzję o wstąpieniu do NATO. Sojusz w nowej strategii uznał Rosję za największe militarne zagrożenie i zaczął wzmacniać zdolność do obrony i odstraszania. Obecność sił NATO i USA na wschodniej flance została zwiększona. USA i większość państw europejskich (za wyjątkiem m.in. Węgier i Austrii) zdecydowały się na udzielenie znacznego wsparcia militarnego Ukrainie. Francja wyszła natomiast z inicjatywą Europejskiej Wspólnoty Politycznej, do które włączyła się większość państw europejskich, a Rosja i Białoruś nie otrzymały zaproszenia.
Dopóki Rosja nie zrezygnuje jednak z imperialnej polityki, będzie długofalowym zagrożeniem dla Europy. Dlatego konieczne jest dalsze rozwijanie i umacnianie nowej architektury, aby zapewnić trwałe bezpieczeństwo sąsiadom Rosji, a także wzmocnić zdolność NATO i UE
do obrony przed tym państwem.
Pierwszym filarem takiego systemu musi stać się suwerenna i niepodległa Ukraina, która będzie miała zdolność do obrony przed rosyjską agresją oraz do jej odstraszania w przyszłości.
Powinna też być zdolna do prowadzenia skutecznej kontrofensywy i odzyskiwania kontroli nad okupowanym przez Rosję terytorium. Jeżeli będzie miała taki potencjał, będzie mogła sama zdecydować, jak długo walczyć oraz kiedy i na jakich warunkach podjąć negocjacje
z Rosją.
Ukraina powinna otrzymać wiarygodne gwarancje bezpieczeństwa, najlepiej poprzez członkostwo w NATO, które zapewnią jej zdolność do długofalowego rozwoju. Niezależnie od tego, kiedy takie gwarancje będą mogły zostać udzielone, bezpieczeństwo Ukrainy musi być
zagwarantowane dzięki wieloletniemu wsparciu jej partnerów dla budowania narodowych zdolności do obrony i odstraszania. Konieczne będzie podpisanie serii dwustronnych porozumień z Ukrainą, które umożliwią produkcję sprzętu i uzbrojenia na jej potrzeby, a także
odbudowę ukraińskiej bazy przemysłowo-obronnej częściowo na terytorium państw partnerskich, takich jak Polska. Przykładem takich porozumień może być polsko-ukraiński traktat, nad którym oba państwa już pracują.
Ukraina musi mieć realne szanse, aby po przyznaniu jej statusu państwa kandydackiego stała się członkiem UE w przewidywalnej perspektywie. Rozszerzenie będzie strategicznym sygnałem dla Rosji, że posługiwanie się wojną jako instrumentem do wymuszenia strefy wpływów
nie przyniosło i w przyszłości nie przyniesie jej korzyści. Jest to najlepszy sposób, aby skłonić Rosję do zmiany polityki i zaakceptowania niepodległości i suwerenności Ukrainy, ale także, by zmniejszyć ryzyko konfrontacji między Rosją a NATO.
Drugi filar nowej architektury bezpieczeństwa musi się rozwijać na podstawie faktycznej zmiany podejścia NATO i UE do Rosji. Obie organizacje słusznie wskazują na Rosję jako długofalowe zagrożenie. Dlatego muszą zrezygnować z tych elementów kooperatywnego bez-
pieczeństwa, które Rosja wykorzystywała do ich osłabiania.
Przede wszystkim NATO powinno jasno zadeklarować, że nie czuje się związane ograniczeniami wojskowymi zawartymi w Akcie Stanowiącym NATO–Rosja. Należy też zadeklarować, że obecność wojsk NATO i USA na wschodniej flance ma charakter trwały. Poczucie, że jest to stała obecność, która umożliwia obronę „każdego cala terytorium NATO”, jak zapisano w nowej strategii Sojuszu, będzie niezbędna, aby państwa członkowskie były gotowe ponosić koszty i ryzyka związane ze wspieraniem Ukrainy w długiej perspektywie. Będzie też jasnym sygnałem dla Rosji, że nie uda jej się wymusić powstania strefy buforowej na obszarze wschodniej flanki NATO.
UE powinna zweryfikować pięć zasad przyjętych w 2016 r., na których mają się opierać jej stosunki z Rosją. Podstawowym warunkiem istotnej zmiany w polityce UE wobec Rosji powinno być całkowite wycofanie rosyjskich wojsk z terytorium Ukrainy.
Dopóki celem Rosji jest odbudowa strefy wpływów, podporządkowanie sobie Ukrainy oraz posługiwanie się w tym celu siłą militarną, nie może być powrotu do systemu kolektywnego bezpieczeństwa budowanego razem z Rosją. Pewne elementy starej architektury bezpieczeństwa, które są korzystne dla Zachodu, można jednak zachować. Obecność Rosji w OBWE jest co prawda wykorzystywana przez nią do celów propagandowych, ale też – po zerwaniu uzależnień i samoograniczeń w ramach NATO i UE – będzie ułatwiać państwom demokratycznym wywieranie na Rosję presji. Utworzona przez Francję Europejska Wspólnota Polityczna
mogłaby przejąć rolę OBWE, ale nie można też wykluczyć, że zostanie w przyszłości wykorzystana do zaproszenia Rosji i stworzenia struktur bez udziału USA. Dlatego przetrwanie OBWE powinno być w interesie większości państw, które nie chcą rozwijać takich formatów.
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
Raport PISM, Warszawa, Kwiecień 2023
Raport “Bez powrotu – transformacja ładu międzynarodowego po inwazji Rosji na Ukrainie”
