Kamil Frymark, Lidia Gibadło, Justyna Gotkowska,
Michał Kędzierski, Anna Kwiatkowska, Sebastian Płóciennik
RAPORT OSW 9/20235
TEZY
• Proklamowanie przez kanclerza Olafa Scholza 27 lutego 2022 r. “nowej ery” – Zeitenwende – uwarunkowane było czynnikami zewnętrznymi, a także wynikało wprost z wcześniejszych strategicznych błędów niemieckiej polityki. Bezpośrednim bodźcem do rozpoczęcia zmian w RFN stały się inwazja Rosji na Ukrainę oraz opór i wola walki obrońców. Głębszą przyczyną podjęcia decyzji o rewizji niemieckiej polityki było zaś przekonanie o klęsce dotychczasowej strategii, tj. świadomego i celowego budowania dobrobytu i bezpieczeństwa państwa w oparciu o współpracę z Rosją, w tym o dostawy taniego gazu z tego kraju. Z punktu widzenia Polski oraz całego regionu Europy Środkowej i Wschodniej najbardziej szkodliwym elementem tego kursu było uporczywe realizowanie przez Berlin w wielu obszarach polityki “Russia first”, nie uwzględniające ani zmieniających się uwarunkowań, ani interesów sojuszników RFN z UE i NATO.
• W rezultacie ogłoszenia “nowej ery” w Niemczech dochodzi zarówno do zmian mentalnościowych, jak i – w wybranych sferach – do wdrażania radykalnych reform. Zarówno jedne, jak i drugie dokonują się jednak tylko tam, gdzie zostało to zdefiniowane jako nieodzowne, a ich zaniechanie zagrażałoby bezpieczeństwu państwa. W średniej i dłuższej perspektywie obecny rząd SPD, Zielonych i FDP wprzęgnie prawdopodobnie pojęcie Zeitenwende do realizacji programu zawartego w umowie koalicyjnej, w której “koalicja postępu” deklarowała głęboką transformację gospodarki ku zeroemisyjności, przyspieszanie transformacji cyfrowej oraz zrywanie zależności inwestycyjnych i eksportowych.
• Do końca kadencji rządu Scholza, a zapewne też w kolejnych latach (jeśli u władzy będą partie głównego nurtu), nasili się narracja o jeszcze pilniejszej potrzebie przeprowadzenia radykalnych przeobrażeń. W warunkach “nowej ery” w polityce – nie tylko Niemiec, lecz także świata – a aktualnie również w warunkach wojny, te kosztowne reformy rządzący przedstawią jako konieczne wyrzeczenia, ale przede wszystkim inwestycję w przyszłość. Tak prezentowana Zeitenwende i jej priorytety będą reklamowane jako koło zamachowe budowania nowej siły ekonomicznej, a przez to również politycznej RFN. W projekt Zeitenwende, rozumiany jako modernizacja Niemiec i wzmocnienie ich potęgi gospodarczej i politycznej, może też zostać wpiśana powojenna odbudowa Ukrainy.
• Obecnie najbardziej spektakularnym przejawem polityki “nowej ery” jest energetyczne oddzielnie (decoupling) RFN od Rosji. W 2022 r. – w wyniku decyzji czy to Zachodu, czy Kremla – doszło do przerwania importu stamtąd głównych surowców: węgla kamiennego, gazu ziemnego i ropy naftowej, a Niemcy musiały w przyspieszonym trybie i ponosząc wysokie koszty, dywersyfikować ich dostawy. W rezultacie decyzji obu państw doszło ponadto do zerwania większości łączących je więzi biznesowych, a największymi “ofiarami” decouplingu stały się firmy będące dotychczas fundamentem sojuszu. Za bezprecedensowe należy uznać decyzje Berlina o nacjonalizacji aktywów Gazpromu i przejęciu kontroli nad spółkami Rosniefti w RFN oraz Moskwy – dotyczące aktywów Unipera i Wintershallu Dea w Rosji. Jest jednak prawdopodobne, że w dłuższej perspektywie, w przypadku normalizacji stosunków między Zachodem a Rosją, część niemieckich elit gospodarczo-politycznych będzie optować za odnowieniem współpracy handlowej z tym krajem, w tym za wznowieniem importu surowców energetycznych – choć z pewnością nie na taką skalę, jak to miało miejsce przed 2022 r.
• Innym obszarem gruntownych zmian, które Zeitenwende wprowadziła w niemieckiej energetyce, jest sektor gazowy. Najważniejsza z nich zaszła w strukturze importu, który w ok. 94% pokrywa zapotrzebowanie kraju na błękitne paliwo. W 2022 r. Niemcy utraciły największego dostawcę tego surowca, czyli Rosję, która w ostatnich latach odpowiadała za około połowę jego importu. Inwazja na Ukrainę i wynikający z niej upadek koncepcji sojuszu energetycznego z Moskwą wymusiły zmianę podejścia Berlina do stworzenia – brakującej do tej pory – infrastruktury do importu LNG. Przy ogromnym wysiłku finansowym i w trybie awaryjnym rząd federalny zdecydował o budowie własnych terminali w rekordowym czasie i na bezprecedensową skalę. Realizacja tych planów umożliwi trwałe uniezależnienie się od dostaw z Rosji. Przerwanie współpracy z Gazpromem wymusiło jedno cześnie na RFN poszukiwanie alternatywnych źródeł importu. Najważniejszym nowym partnerem na tym polu stały się USA, skąd pochodzi obecnie nawet trzy czwarte sprowadzanego do niemieckich terminali gazu.
• Ani kryzys energetyczny związany z agresją Rosji na Ukrainę, ani polityka Zeitenwende nie doprowadziły do zmiany podstawowych założeń niemieckiego modelu transformacji sektora elektroenergetycznego. Nadal należą do nich dążenie, aby sektor ten w coraz większym stopniu opierał się na źródłach odnawialnych, oraz uzupełniająca, pomostowa rola gazu ziemnego. Rządzący w swej narracji wręcz wykorzystują kryzys jako kolejny nośny argument za uzgodnionym wcześniej przez koalicjantów przyspieszeniem wdrażania Energiewende.
• Rosyjski atak na Ukrainę był impulsem, który skłonił rząd SPD, Zielonych i FDP do rewizji polityki zagranicznej, głównie w obszarze polityki wschodniej (Ostpolitik). W dyskusji nad jej nowym kształtem dominuje SPD, a do tychczasowe propozycje wskazują, że mimo postrzegania Rosji jako głównego zagrożenia dla bezpieczeństwa Europy RFN nie wyklucza powrotu do współpracy z nią po zakończeniu wojny, po zmianie politycznej na Kremlu oraz jego rezygnacji z dalszego prowadzenia polityki imperialnej. Jednocześnie Berlin zachowuje wstrzemięźliwość wobec wspierania ukraińskich ambicji dotyczących członkostwa w UE i NATO.
• Inwazja na Ukrainę pokazała Niemcom, że współkształtowanie europejskiego bezpieczeństwa z Rosją jest obecnie niemożliwe. Berlin zrozumiał konieczność wzmacniania obrony zbiorowej w NATO, zwiększenia obecności Sojuszu na wschodniej flance oraz dozbrajania Ukrainy w obliczu agresywnych działań Kremla. RFN jest gotowa do poniesienia w perspektywie kilku najbliższych lat kosztów inwestycji w obronność własną i NATO oraz utrzymania pomocy wojskowej dla Kijowa.
• Koncepcja nowego porządku bezpieczeństwa w Europie, który zakładałby długofalową, systemową i kosztowną konfrontację z Moskwą, nie mieści się na razie w myśleniu Berlina o europejskim bezpieczeństwie. Wydaje się, że w długoterminowej perspektywie – po zakończeniu wojny i ewentualnych zmianach na Kremlu – Urząd Kanclerski chciałby częściowego powrotu do pozimnowojennego projektu kształtowania kooperatywnego bezpieczeństwa z udziałem Rosji. Na modyfikację tego nastawienia w przyszłości może wpłynąć zmiana stanowiska Waszyngtonu: oficjalne wypowiedzenie Aktu Stanowiącego NATO–Rosja oraz przyznanie Ukrainie amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa. To z kolei będzie zależało od sytuacji wewnętrznej politycznej w samej Rosji.
• “Nowa era” sprowokowała dyskusję nad granicami globalizacji i uzależnienia gospodarczego od państw autokratycznych. Szczególną uwagę zwrócił problem Chin – najważniejszego partnera handlowego RFN i bardzo ważnej destynacji niemieckich inwestycji. Koncepcja decouplingu, czyli odcięcia się i redukcji wymiany, nigdy nie była w Niemczech popularna ze względu na koszty ekonomiczne. Ostatecznie wygrała idea de-riskingu. Zgodnie z nią rząd będzie chronił infrastrukturę krytyczną i przedsiębiorstwa wysokich technologii przed przejęciem przez obcych inwestorów. W relacjach ze wnętrznych trudno uznać ją za radykalną: nie ma mowy o ograniczaniu powiązań z Chinami, ale o zrównoważeniu ich nowymi kanałami współpracy, np. z Indiami, państwami Afryki, Brazylią. Zeitenwende nie przynosi więc mniej globalizacji, lecz więcej.
• Zeitenwende nie oznacza większego poparcia Berlina dla pogłębienia integracji gospodarczej w UE. Kryzys ekonomiczny raczej popycha RFN w kierunku renacjonalizacji narzędzi wspierania gospodarki. Niemcy ochoczo skorzystały z możliwości zwiększenia pomocy publicznej dla własnych przedsiębiorstw, blokując jednocześnie uruchomienie nowego unijnego funduszu na rzecz “suwerenności strategicznej”. O tym, że Berlin skłania się raczej ku spowolnieniu postępów integracji, świadczą także niewyrażenie zgody na powstanie wspólnego ubezpieczenia depozytów bankowych i finalizacji unii bankowej oraz twarde stanowisko w kwestii reformy zasad dyscypliny fiskalnej w UE, która pozwoliłaby zadłużonym państwom na wybór bardziej elastycznych i dłuższych ścieżek redukcji długu.
• Wojna na Ukrainie uwypukliła istniejące różnice między wschodem a zachodem Niemiec. Przez mieszkańców zachodu wszelkie zmiany i przeobrażenia były i są postrzegane jako ewolucyjne przystosowanie się do nowych warunków społecznych i gospodarczych. Dla obywateli wschodnich landów transformacja (zwłaszcza ta z okresu 1989/1990) oznaczała radykalne zerwanie z dotychczasowymi schematami postępowania, nierzadko wymuszające zwrot w sposobie życia. Mniejsze zasoby ludności byłego NRD – brak zgromadzonego kapitału, niższe emerytury i mniejsza mobilność na rynku pracy – przyczyniają się do nasilenia obaw przed przekształceniami. We wschodnich krajach związkowych częściej odczuwalne są brak sprawczości i utrata kontroli przez państwo. Nałożenie się na siebie nowej odsłony kryzysu uchodźczego z Ukrainy oraz z pozostałych kierunków w połączeniu ze sprzeciwem wobec centralnego projektu Zeitenwende – zmian w energetyce – prowadzi do wzrostu poparcia dla antyestablishmentowego ugrupowania AfD.
• Wraz z upływem czasu od rozpoczęcia pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę przekonanie wyborców do koniecznych zmian stanie się coraz trudniejsze. Zarazem uniknięcie pogłębionych podziałów wśród obywateli to warunek społecznej zgody na wdrożenie Zeitenwende. Największe zagrożenie dla realizacji zapoczątkowanych w lutym 2022 r. przeobrażeń niesie jednak ze sobą brak rąk do pracy w niemieckiej gospodarce. Bez pozyskania kilkudziesięciu, a nawet kilkuset tysięcy nowych pracowników rocznie dokonanie transformacji w energetyce czy zmiana modelu gospodarczego opóźnią się lub w wielu obszarach okażą się niewykonalne. Kolejna debata o RFN jako państwie imigracyjnym – zwłaszcza w kontekście trwającego kryzysu uchodźczego – będzie jednym z centralnych sporów w nadchodzącej kampanii przed wyborami do Bundestagu w 2025 r.
(….)
RAPORT OSW 9/202364
IV. NIEMCY A EUROPEJSKA ARCHITEKTURA
BEZPIECZEŃSTWA – PÓŁTORA ROKU PO ZEITENWENDE
Rosyjska inwazja na Ukrainę pokazała Niemcom, że współkształtowanie europejskiego bezpieczeństwa z Rosją jest obecnie niemożliwe. Berlin zrozumiał konieczność wzmacniania obrony zbiorowej w NATO, zwiększenia obecności na wschodniej flance oraz dozbrajania Ukrainy w obliczu agresywnych działań Kremla. Niemcy są gotowe do poniesienia w ciągu kilku najbliższych lat kosztów inwestycji w obronność własną i Sojuszu oraz utrzymania pomocy wojskowej dla Kijowa.
Wydaje się jednak, że w długoterminowej perspektywie – po zakończeniu wojny i ewentualnych zmianach na Kremlu – Urząd Kanclerski chciałby częściowego powrotu do pozimnowojennej koncepcji europejskiej architektury bezpieczeństwa wobec Rosji, która z niemieckiej perspektywy opierała się na samoograniczeniach sojuszniczej obecności w państwach członkowskich z Europy Środkowej oraz na nierozszerzaniu NATO o państwa Europy Wschodniej. Koncypowanie europejskiego porządku bezpieczeństwa, który zakładałby długofalową, systemową i kosztowną konfrontację z Moskwą, nie mieści się na razie w myśleniu Berlina o europejskim bezpieczeństwie. Na modyfikację tego nastawienia w przyszłości może wpłynąć zmiana stanowiska Waszyngtonu: oficjalne wypowiedzenie Aktu Stanowiącego NATO–Rosja oraz przyznanie amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa Ukrainie. To z kolei będzie zależne od sytuacji wewnątrzpolitycznej w samej Rosji.
Pozimnowojenna europejska architektura bezpieczeństwa według Niemiec
Po zakończeniu zimnej wojny celami zjednoczonych Niemiec – ze względów politycznych, bezpieczeństwa, gospodarczych i historycznych – były z jednej strony stabilizacja ich wschodniego sąsiedztwa poprzez rozszerzenie NATO (a później UE) na państwa Europy Środkowej, a z drugiej – rozwijanie „strategicznego partnerstwa” z Moskwą. Efektem tych (nie tylko niemieckich) zabiegów stało się podpisanie Aktu Stanowiącego NATO–Rosja o stosunkach dwustronnych, współpracy i bezpieczeństwie w 1997 r. oraz przystąpienie Polski, Węgier i Czech do Sojuszu w 1999 r.
Akt Stanowiący NATO–Rosja – w odniesieniu do nowych państw członkowskich (w domniemaniu: z Europy Środkowej) – mówił o tym, że w przewidywalnym środowisku bezpieczeństwa NATO będzie realizowało misje obrony zbiorowej raczej poprzez zwiększanie interoperacyjności i zdolności do wzmacniania sił aniżeli stałe stacjonowanie znacznych konwencjonalnych sił na ich terytorium. Sojusz politycznie zobowiązał się również do nierozmieszczania broni jądrowej w tych państwach. W konsekwencji sojusznicze zaangażowanie w formie budowy natowskiej infrastruktury, ćwiczeń i obecności wojskowej na terytorium państw członkowskich z Europy Środkowej do roku 2014 było bardzo skromne.
Niemiecką postawę względem Rosji obrazowało hasło „europejskie bezpieczeństwo może być budowane tylko z Rosją, a nie przeciw niej”. W tym duchu RFN uznawała państwa Europy Wschodniej niebędące członkami NATO i UE (m.in. Ukrainę) za „wspólne sąsiedztwo”, w którym UE i Rosja godziły realizację swoich interesów gospodarczych. Berlin nie chciał integracji tych krajów ze strukturami euroatlantyckimi, ponieważ mogłoby to zagrozić rozwojowi partnerstwa NATO i UE z Rosją – z perspektywy Niemiec priorytetowego dla stabilizacji bezpieczeństwa w Europie. Z tego powodu RFN była przeciwna przyznaniu Ukrainie i Gruzji planów na rzecz członkostwa (MAP) na szczycie NATO w Bukareszcie w 2008 r.
Po rosyjskiej aneksji Krymu i inwazji na Donbas w 2014 r. niemieckim imperatywem stało się uniknięcie eskalacji napięć pomiędzy Rosją a Ukrainą i zapobieżenie wojnie na wschodzie Europy. Berlin przejął współodpowiedzialność za działania dyplomatyczne zmierzające do uregulowania konfliktu w ramach formatu normandzkiego. Niemcy odżegnywały się przy tym od dostarczania Ukrainie broni, argumentując swoją postawę odgrywaniem roli „pośrednika między oboma państwami”; nie chciały także większego natowskiego wsparcia dla Kijowa. Ich receptą było dyplomatyczne rozwiązanie konfliktu poprzez wdrażanie porozumień mińskich. Bezpośrednio przed rosyjską inwazją w 2022 r. Berlin zakładał najprawdopodobniej również uzyskanie koncesji ze strony Kijowa wobec Moskwy, które de facto umożliwiłyby Kremlowi wpływanie na politykę wewnętrzną i zagraniczną Ukrainy.
Jednocześnie po 2014 r. Rosja zaczęła być postrzegana w RFN jako wyzwanie (ale nie zagrożenie) dla europejskiego porządku bezpieczeństwa. W oficjalnych dokumentach strategicznych (Biała Księga z 2016 r.) nadal podkreślano, że bezpieczeństwo i dobrobyt Europy nie mogą być kształtowane długofalowo bez współpracy z Moskwą. Celem Berlina pozostawało utrzymywanie stabilnych i przewidywalnych relacji z Rosją oraz poszukiwanie pól współpracy w innych obszarach. Główną sferą dwustronnej kooperacji była energetyka. Berlin widział możliwość wzmocnienia konkurencyjności niemieckiej gospodarki i dążył do ustanowienia hubu gazowego w RFN kosztem interesów państw nie tylko Europy Wschodniej, lecz także Środkowej.
W NATO Niemcy opowiadały się za połączeniem wzmacniania obrony zbiorowej z elementami dialogu – w tym kontroli zbrojeń i współpracy sektorowej – z Rosją. W 2016 r. zgodziły się na natowską obecność w Polsce i państwach bałtyckich, jednocześnie jednak optowały za jej ograniczeniem – zgodnie z Aktem Stanowiącym NATO–Rosja. Trzymanie się zapisów tego dokumentu przez Berlin (ale i Waszyngton) skutkowało stałą rotacyjną obecnością jednostek o wielkości batalionowych grup bojowych (ok. 1 tys. żołnierzy) w Polsce i państwach bałtyckich. Niemcy stały się przy tym państwem ramowym batalionu na Litwie z 600–700 żołnierzami Bundeswehry i zaczęły brać udział w ćwiczeniach wojennych w krajach bałtyckich. Choć było to relatywnie nieduże zaangażowanie, przełamana została niechęć do uczestnictwa w natowskich działaniach mających na celu odstraszanie Rosji.
W 2018 r. niemiecki resort obrony przyjął dokument Koncepcja Bundeswehry, który obronę terytorium kraju i Sojuszu postawił na równi z udziałem w operacjach reagowania kryzysowego. W ramach Planu rozwoju zdolności Bundeswehry na lata 2018–2032 Berlin zobowiązał się do rozwijania zdolności na potrzeby natowskiego planowania obronnego. Niemieckie wojska lądowe miały wystawić jedną w pełni wyposażoną brygadę do natowskich sił szybkiego reagowania (VJTF) do 2023 r., jedną w pełni zmodernizowaną dywizję do 2027 r. i kolejne dwie do 2031 r. Siły powietrzne miały wystawić cztery grupy operacyjnych sił powietrznych, a marynarka wojenna – 25 okrętów nawodnych i 8 podwodnych. Plany zakładały zwiększenie liczebności Bundeswehry do 203 tys. żołnierzy w służbie czynnej (obecnie jest ich ok. 180 tys.) i do 90 tys. w służbie rezerwowej.
Krótkoterminowe konsekwencje Zeitenwende
Pełnoskalowa rosyjska inwazja na Ukrainę z 24 lutego 2022 r. zaskoczyła Berlin. Niemcy krótkowzrocznie i dogmatycznie uznawały, że ich strategia wobec Rosji jest w stanie powstrzymać ją od dalszej agresji i ustabilizować sytuację na wschodzie Europy. Przemówienie kanclerza Olafa Scholza z 27 lutego 2022 r. zapowiadające “epokowy zwrot” w niemieckiej polityce skoncentrowało się na zmianie nastawienia w kwestii dostaw broni dla Ukrainy i zapowiedziach nałożenia sankcji na Rosję, wzmocnienia wschodniej flanki NATO, utworzenia specjalnego funduszu na rzecz modernizacji Bundeswehry i przeznaczania 2% PKB na obronność oraz zmniejszenia uzależnienia od importu rosyjskich surowców energetycznych.
RFN – zakładając, że stolica i większa część Ukrainy zostaną zdobyte w ciągu kilku dni – zdecydowała się początkowo na jedynie ograniczone dostawy broni. Efektywna ukraińska obrona, presja Kijowa i naciski sojuszników spowodowały, że Berlin zaczął od lata 2022 r. rozszerzać swoje wsparcie. Obecnie nastawia się na długofalowe przekazywanie uzbrojenia i sprzętu wojskowego (UiSW) dla ukraińskiej armii. W lipcu br. podpisał deklarację grupy G7 mówiącą o rozpoczęciu dwustronnych negocjacji w sprawie długoterminowych zobowiązań na rzecz pomocy wojskowej dla Kijowa.
Trudno wyliczyć dokładną wartość dotychczasowej niemieckiej pomocy militarnej. Według oficjalnych danych w 2022 r. wyniosła ona 2 mld euro, w 2023 r. ma sięgnąć 5,4 mld euro; w kolejnych latach Berlin chce przeznaczyć na ten cel 10,5 mld euro. Są to duże kwoty, ale obejmują nie tylko wartość przekazanego i zadeklarowanego do dostarczenia sprzętu z zasobów Bundeswehry czy zamawianego w firmach zbrojeniowych, lecz także wkład RFN do budżetu Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju oraz koszty zakupu dla niemieckiej armii UiSW w miejsce oddanego Ukrainie. Niemcy dostarczają przy tym przede wszystkim sprzęt z zakresu logistyki i obrony powietrznej (m.in. system Patriot, systemy IRIS‑T SLM i Gepard) oraz materiały ochronne i nieśmiertelności, a w dużo mniejszym stopniu – ciężkie “ofensywne” uzbrojenie.
Taki rodzaj przekazywanego wsparcia pokazuje obawy Urzędu Kanclerskiego, który kształtuje niemiecką politykę względem Moskwy i Kijowa: z jednej strony przed (nuklearną) eskalacją konfliktu, z drugiej zaś – przed negatywnymi konsekwencjami (chaotycznego) rozpadu putinowskiego systemu władzy w przypadku zdecydowanej przegranej Rosji w wojnie. Z tego względu Niemcy w większym stopniu zainteresowane są doprowadzeniem do kontrolowanego ustabilizowania konfliktu, z ewentualnością zamrożenia frontu i poszukiwania pokojowych rozwiązań, w połączeniu z presją sankcyjną na Moskwę.
Berlin był i jest ostrożny – dużo bardziej niż administracja Joego Bidena – wobec dostarczania Kijowowi większych ilości nowoczesnego “ofensywnego” UiSW (obecnie myśliwców wielozadaniowych i rakiet dalekiego zasięgu), które pozwoliłyby ukraińskiej armii szybko odbić zajęte przez Rosję terytoria. Berlin odszedł od koncepcji, w której Ukraina pozostaje “wspólnym sąsiedztwem” Zachodu z Rosją, i wydaje się postrzegać Kijów jako satelitę świata euro-atlantyckiego, ale niekoniecznie jako jego część. Takie podejście sytuuje jednak Ukrainę w szarej strefie pomiędzy Zachodem a Rosją, szczególnie w obszarze bezpieczeństwa. Od czerwca 2022 r. Berlin oficjalnie popiera rozszerzenie UE nie tylko o państwa Bałkanów Zachodnich, lecz także o Ukrainę, Mołdawię i – w dalszej perspektywie – Gruzję, łącząc to z koniecznością przeprowadzenia wewnętrznej reformy Unii. Oficjalna retoryka nie rozwiewa jednak wątpliwości co do faktycznych niemieckich działań na rzecz przyjęcia Ukrainy do UE i horyzontu czasowego akcesji. W kwestii przystąpienia tego państwa do NATO RFN oficjalnie popiera politykę otwartych drzwi i stanowisko uzgodnione jeszcze w 2008 r., mówiące o tym, że kiedyś stanie się ono członkiem Sojuszu. Niemniej w praktyce Niemcy – podobnie jak USA – nadal nie chcą składać Kijowowi jednoznacznej obietnicy członkostwa i wyznaczać jasnej ścieżki do niego. Zapisy deklaracji szczytu NATO w Wilnie z lipca 2023 r. o wymaganej zgodzie wszystkich państw członkowskich i spełnieniu przez Ukrainę określonych warunków odzwierciedlają de facto brak konsensusu w tej sprawie.
Znacząca zmiana w stanowisku Berlina zaszła w kwestii nastawienia do obrony zbiorowej. Po raz pierwszy w niemieckiej oficjalnej strategii bezpieczeństwa z czerwca br. Rosja została jasno zdefiniowana jako zagrożenie dla RFN oraz jej sojuszników z NATO i UE. Rząd federalny podkreśla w dokumencie kluczową rolę Sojuszu jako organizacji obrony zbiorowej i ponownie akcentuje znaczenie odstraszania konwencjonalnego i nuklearnego. Bezpośrednio po rozpoczęciu rosyjskiej inwazji na Ukrainę Niemcy zwiększyły obecność wszystkich rodzajów sił zbrojnych w ramach natowskich działań na wschodniej flance, choć w nieporównywalnie mniejszym wymiarze niż Stany Zjednoczone. W czerwcu br. minister obrony RFN Boris Pistorius zadeklarował, że Berlin jest gotów do rozmieszczenia na stałe na Litwie brygady w sile ok. 4 tys. żołnierzy pod warunkiem przygotowania przez stronę litewską odpowiedniej infrastruktury wojskowej i socjalnej, co najprawdopodobniej urzeczywistni się najwcześniej w 2026 r.
Niemcy zaczynają też zwiększać finansowanie obronności. W czerwcu 2022 r. Bundestag zatwierdził powstanie specjalnego funduszu na modernizację Bundeswehry o wartości 100 mld euro w celu “wzmocnienia zdolności obronnych i sojuszniczych”. Fundusz aktywowano dopiero w 2023 r. W bieżącym roku 8,4 mld euro z jego zasobów wspomoże modernizację sił zbrojnych, a przekazane na nią zostanie jeszcze do 9,6 mld euro z regularnego budżetu obronnego (o wielkości 50,1 mld euro, tj. 1,57% PKB). Z kolei w 2024 r. resort obrony ma otrzymać dodatkowo aż 19,2 mld euro. Wysokie dofinansowanie modernizacji Bundeswehry z funduszu pozwoli RFN – według wyliczeń federalnego Ministerstwa Finansów – na osiągnięcie pułapu 2% PKB przeznaczanych na obronność w 2024 r. i – ewentualnie – później. Regularny budżet resortu obrony pozostanie natomiast w najbliższych latach na stałym poziomie 51,8 mld euro rocznie. Niemniej oprócz wzmocnienia obrony powietrznej (systemy Arrow-3) Niemcy nie planują na razie reformowania armii i rozwoju zdolności Bundeswehry, a inwestycje w obronność bazują na Koncepcji Bundeswehry z 2018 r. i Planie rozwoju zdolności Bundeswehry na lata 2018–2032.
Długofalowe wyzwania
Choć w ramach NATO RFN (obok m.in. USA) nadal sprzeciwia się oficjalnemu wypowiedzeniu Aktu Stanowiącego NATO–Rosja, to wszyscy sojusznicy zgodzili się, że samoograniczenia w wymiarze konwencjonalnej (choć nie nuklearnej) obecności natowskiej na wschodniej flance nie obowiązują do czasu zaprzestania przez Moskwę agresywnej polityki i jej powrotu do przestrzegania prawa międzynarodowego. Działań Sojuszu, które faktycznie pokażą nieobowiązywanie Aktu, dotąd jednak brakowało. Deklaracja o stałym rozmieszczeniu niemieckiej brygady na Litwie jest ważnym sygnałem ze strony Berlina, oznaczającym krok w kierunku faktycznego odchodzenia od ograniczeń tego dokumentu. Oprócz RFN zwiększenie swojej obecności wojskowej – na Łotwie – zapowiedziała również Kanada. W obu wymienionych państwach bałtyckich siły natowskie mogą więc w najbliższych latach zostać rozwinięte do dwóch brygad, o ile Berlin i Ottawa będą miały wolę polityczną i zdolności wojskowe do zrealizowania swoich zapowiedzi.
Równie istotnym, jeśli nie ważniejszym działaniem wzmacniającym obronę zbiorową będzie wdrażanie w następnych latach zaakceptowanych na szczycie NATO w Wilnie trzech regionalnych planów obronnych. Stopień i tempo zaangażowania w nie Bundeswehry pokażą, jak poważnie Niemcy traktują konieczność zapewnienia wiarygodnej obrony sojuszniczej. W związku z większymi wymaganiami NATO w stosunku do sojuszników resort obrony powinien po zakończeniu kolejnej rundy procesu planowania obronnego (NDPP) przygotować nową koncepcję Bundeswehry i nowy plan rozwoju zdolności. Zastąpiłyby one dokumenty kierunkowe z 2018 r. i dostosowały niemieckie siły zbrojne do obecnych wymogów sojuszniczych. Dalsze wzmocnienie zdolności wojskowych RFN będzie jednak zależało od długofalowego poziomu finansowania obronności w tym kraju. Tamtejszy rząd zapowiedział wprawdzie przeznaczanie 2% PKB na obronę od 2024 r., ale trudno przewidzieć, czy pułap ten faktycznie zostanie utrzymany w kolejnych latach. Będzie to wymagało przyspieszenia procesu zamówień nowego UiSW oraz inwestycji w infrastrukturę wojskową. Jeśli Federalne Ministerstwo Obrony wykorzysta środki ze specjalnego funduszu rok do roku, to kolejne rządy staną przed wyzwaniem znacznego podniesienia regularnego budżetu tego resortu po 2027 r., tak aby utrzymać wymagany przez NATO poziom wydatków. To zaś będzie trudne do zrealizowania.
Najważniejsze pytania o obecną strategię Berlina dotyczą umiejscowienia Rosji i Ukrainy w przyszłej europejskiej architekturze bezpieczeństwa. Niemcy nie chcą oficjalnego wypowiedzenia Aktu Stanowiącego NATO–Rosja, ponieważ Urząd Kanclerski i współrządząca SPD pragną utrzymać możliwość powrotu do zapisów tego dokumentu jako elementu układania przyszłych relacji Sojuszu z Moskwą. Berlin nie chce całkowitego odrzucenia pozimnowojennych ograniczeń zapisanych w Akcie, gdyż liczy na to, że po zakończeniu wojny i ewentualnych zmianach politycznych w Rosji mogą one pomóc w powrocie do koncepcji kooperatywnego bezpieczeństwa z tym państwem.
Wydaje się, że aktualnie Berlin nie wyobraża sobie również trwania w systemowej, długotrwałej konfrontacji z Moskwą. Tym samym nie jest gotowy na dyskusje o rozszerzeniu NATO o Ukrainę. Na modyfikację niemieckiego nastawienia w przyszłości może wpłynąć zmiana stanowiska Waszyngtonu: oficjalne odejście USA od Aktu Stanowiącego NATO–Rosja oraz przyznanie amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa Ukrainie, do czego administracja Bidena nie jest aktualnie skłonna. Stany Zjednoczone nie chcą się bowiem dodatkowo, długofalowo angażować w Europie bezpośrednio przeciwko Federacji Rosyjskiej (poza obroną obecnego terytorium traktatowego Sojuszu). Ewentualna rewizja amerykańskiego (i niemieckiego) podejścia będzie uzależniona od rozwoju sytuacji wewnętrzpolitycznej w samej Rosji.
Justyna Gotkowska
Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia
ul. Koszykowa 6a, 00-564 Warszawa
tel.: (+48) 22 525 80 00, [email protected]
Pełny tekst Raportu
www.osw.waw.pl
,
